Менеджмент качества в системе государственного управления. Реализация менеджмента качества в государственных и муниципальных органах

0 0 20/11/2018

СМК в госструктуре: работает или нет

Специалисты ЦИБО охарактеризовали опыт внедрения отдельных инструментов менеджмента качества в государственных организациях неоднозначно. Мнения разделились. С одной стороны, эксперты выделяли формальный подход, отсутствие мотивации, трудозатратность, ресурсозатратность, подмену понятий.

А с другой – отмечали повышение качества результата, обоснованность при профильном применении, т.е. по отраслевым направлениям деятельности. Особенно актуальным подход был признан для компаний, которые предлагают конкретному потребителю некий конечный «продукт» или «услугу», имеющую своих конкретных потребителей.

Абсолютно не согласна, что СМК в госорганах – это «подмена понятий». СМК может быть внедрена применительно к результату конкретного процесса, например, оказание определенной госуслуги, или к деятельности определенного подразделения в структуре органа государственной власти. Однако в любом случае принципы СМК применяются комплексно к некой системе управления организации, которая выпускает продукт или услугу.

Как известно, система качества представляет собой общую парадигму, в рамках которой можно результативно внедрить и правильно скоординировать различные по своему характеру инструменты и методы, которые могут помочь в улучшении деятельности и опережающем выполнении требований потребителя (0.1 – ИСО 9001:2015). Эксперты ЦИБО рассказали об опыте применения различных практик, внедренных в различных госучреждениях в рамках СМК: было – стало. Результаты получились неоднозначные.

Кейс 1. Бюджетирование с прицелом на результат

Проект БОР , один из инструментов системы менеджмента, был реализован в середине 2000-х годов. Его внедрение, с точки зрения ФОИВов , – расчет затрат на содержание органов власти.

В указанные расчеты, по мнению идеологов БОР, кроме денежного содержания чиновников, должны были входить затраты на материальное обеспечение.

Расчет расходов был запланирован на трехлетний период. В результате каждая отдельная функция ФОИВов получила стоимостную оценку.

Затраты на «обеспечивающие » подразделения были прибавлены к расходам на содержание «отраслевых», напрямую реализующих полномочия ФОИВов и выполняющих конкретную функцию.

В результате бюджет, рассчитанный по данной методологии, кратно превысил размер средств, предусмотренных на содержание ФОИВов.

Кейс 2. Методологии мониторинга качества финансового менеджмента в подведомственных организациях ФОИВ

В свое время усилиями ФОИВ была разработана методология мониторинга качества финансового менеджмента подведомственных организаций. По сути, это была копия методологии, разработанной Минфином России для оценки ФОИВ. Система мониторинга качества финансового менеджмента включала в себя перечень показателей, по которым оценивались подведомственные организации. По результатам мониторинга центральный аппарат ФОИВ формировал рейтинг качества финансового менеджмента организаций. В итоге организации, занявшие первые места, поощрялись .

Данная оценка носила формальный характер, так как:

для всех типов подведомственных организаций применялась единая система показателей мониторинга. Однако подведомственные структуры несопоставимы из-за отличий по функциям и бюджетным полномочиям;

методология мониторинга не учитывала изменений законодательства;

анализ качества исходных данных, представляемых организациями в центральном аппарате ФОИВ, для расчета показателей мониторинга не проводился. Можно было передавать искаженные/неполные сведения для того, чтобы получить более высокие позиции в рейтинге;

итоговые результаты оценки качества финансового менеджмента рассчитывались центральным аппаратом ФОИВ без применения автоматизированных информационных систем;

итоговые результаты оценки качества финансового менеджмента не анализировались. Соответственно, не принимались управленческие решения по устранению недостатков процессов и процедур;

руководители и сотрудники структурных подразделений центрального аппарата, а также подведомственных организаций не были заинтересованы в результатах мониторинга. Они считали этот инструмент мешающим выполнять прямые должностные обязанности.

ЦИБО была создана новая методология мониторинга качества финансового менеджмента. Она соответствовала требованиям законодательства и включала ряд перспективных направлений.

За счет анализа причин недостижения показателей качества финансового менеджмента и своевременного принятия управленческих решений повысилось качество наблюдаемых процессов и процедур.

Однако ряд недостатков все же остался:

слабое взаимодействие между структурными подразделениями центрального аппарата ФОИВ;
руководители некоторых структурных подразделений центрального аппарата и подведомственных организаций остались незаинтересованными в мониторинге качества финансового менеджмента, поскольку не поняли предназначения инструмента;
длительные этапы согласований изменений/корректировок методологии и результатов оценки.

Однако проделанная работа оценивается положительно: проведен глубокий анализ процессов и процедур, выявлены недостатки, которые удалось частично устранить «по горячим следам». Наиболее значимые и системные недостатки легли в основу показателей мониторинга качества финансового менеджмента. Таким образом, их постоянно отслеживают, выделяют причины возникновения и принимают меры по устранению этих недостатков. Важно, что руководители финансово-экономического структурного подразделения были заинтересованы в методике.

Кейс 3. Организация общественно-делового центра «Город будущего»

Интересен с точки зрения идеи и подхода к реализации кейс по внедрению и сертификации СМК администрации города Шахты Ростовской области. Главным результатом внедрения СМК стало создание единственного в стране общественно-делового центра «Город будущего» (ОДЦ), открытого в ноябре 2009 года в Шахтах.

Цель проекта – размещение служб, предоставляющих государственные и муниципальные услуги населению, в одном здании. Результат – оптимизация рабочих процессов, отказ от посредников предоставления услуги и в значительной степени – повышение качества госуслуг.

На первом этапе до конца 2009 года в здании «Города будущего» планировалось разместить 11 служб. Это структурные подразделения администрации, федеральные и муниципальные организации, коммунальные предприятия.

За счет внедрения СМК руководители администрации уже на первом этапе добились следующих результатов:

сокращение срока исполнения служебных документов в два-три раза;
уменьшение времени рассмотрения запросов граждан (115 окон приема, обслуживающих до 2500 человек в день);
улучшение прослеживаемости и прозрачности документооборота;
унификация системы процесса делопроизводства;
повышение исполнительской дисциплины и ответственности служащих.

Трудности при внедрении СМК в ФОИВы

Среди характерных проблем, которые возникают при внедрении инструментов менеджмента качества в госсекторе, можно назвать следующие девять.

Инертность в принятии решений и низкая инициативность. С одной стороны, для госструктуры характерна инертность принятия решений. Это объясняется необходимостью постоянного согласования даже простейших изменений. С другой стороны, присутствуют сильная зависимость от решений вышестоящих руководителей и несамостоятельность при принятии решений, отсутствуют внутренняя заинтересованность персонала, а также адекватная система мотивации. Низкая инициативность обусловлена сдерживающими факторами в виде прокурорского надзора, излишней регламентации вопросов организации деятельности органов управления.

Слабая взаимосвязь с подчиненными. Даже самые инициативные и талантливые сотрудники со временем теряют интерес к рабочему процессу, если их не слышит руководство.

Ограниченные ресурсы. Для внедрения инструментов менеджмента качества необходимы дополнительные ресурсы и увеличение нагрузки на работников госучреждений.

Отсроченность результата. Чтобы добиться видимого результата, необходимо преодолеть множество бюрократических барьеров и незаинтересованность исполнителей.

Недостаточная организация процесса переподготовки. Не уделяется достаточного внимания освещению темы СМК. Вне рамок подготовки и переподготовки персонала изучение «инструментов и технологий менеджмента» – желание и инициатива самого чиновника.

Официально признаваемый ненормированный характер деятельности. Значительный объем поручений, направленных на «удовлетворение любопытства», – различные отчеты, справки, подготовка которых не формализована в должностных регламентах.

Эффективность внедрения инструментов не отслеживается. Работе специалистов мешает отсутствие адекватных расчетов эффективности результатов внедрения управленческих технологий. Ухудшает ситуацию за достижение результатов такого внедрения отсутствие персональной ответственности высшего должностного лица, принявшего решение о массовом внедрении технологии.

Нехватка терминологии. Отсутствует единый глоссарий для всех государственных органов.

Незаинтересованность руководителей госструктур. Непонимание целей внедрения и отсутствие выбора (пришел приказ сверху) приводят к тому, что СМК становится формальностью. Отсюда недостаточные кадровое и ресурсное обеспечение для проектирования и внедрения технологий.

Перспективы

Несмотря на недостатки, все больше современных инструментов интегрируется в государственный сектор управления, например, так называемые программно-целевые инструменты. К сожалению, множество государственных программ пока носит формальный характер. Однако первые шаги по решению проблем сделаны.

При этом положительным может быть опыт госорганов ряда стран. Например, не так давно правительством Индии было принято решение пройти сертификацию на соответствие ИСО 9001. Различные стандарты менеджмента внедрили десятки государственных структур Польши. Это было одним из требований для вступления в Евросоюз.

Активную разработку стандартов для госорганов ведет Международная организация по стандартизации. Уже вышли специализированные стандарты , адаптирующие требования ИСО 9001 под нужды госслужб. Тренд не может не захватить в конце концов и Россию.

Мнение эксперта: главная проблема – отсутствие процессного подхода

Михаил Дмитриев, руководитель некоммерческой организации «Новое экономическое партнерство», в прошлом – глава Центра стратегических разработок:

«На сегодняшний день результаты внедрения СМК в системе госуправления нельзя признать однозначно успешными. Одна из главных причин этого – попытки применять СМК для управления плохо структурированной деятельностью, которая не организована в виде полноценных формализованных процессов.

Наш опыт анализа текущей деятельности в ФОИВ показывает, что большинство функций и услуг исполняется не в процессном формате. В этих условиях трудно управлять результативностью деятельности, применять статистические методы анализа эффективности и, тем более, достоверно оценивать объективные потребности в ресурсах и финансировании.

Распространено мнение государственных служащих о том, что та или иная деятельность в ФОИВ уже является процессом (хотя бы на том основании, что имеется утвержденный административный регламент). Но при внимательном изучении практически ни разу нам не встречался административный регламент, который адекватно отражал бы реальное содержание деятельности.

По этой же причине трудно признать успешным и внедрение БОР, которое в большинстве случаев выливается в бюрократическую имитацию. Необходимо как минимум четко разделять вопросы бюджетирования процессной и проектной деятельности. Для каждого из этих видов деятельности нужны специфические правила планирования и исполнения бюджетных расходов. Эти особенности должны быть учтены и в нормативном регулировании бюджетного процесса. Но до недавнего времени этому не придавалось значения.

Только в течение последних полутора лет началась пилотная отработка новых механизмов бюджетирования в рамках государственных программ. В них учитывается специфика бюджетирования процессной и проектной деятельности и ставится задача нормативного закрепления этих различий. В любом случае, для успешного внедрения СМК необходимо перевести текущую деятельность ФОИВ в процессный формат. Учитывая существующий крайне неудовлетворительный уровень применения процессных методов, на решение этой задачи может потребоваться не менее 4-5 лет».

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Третье тысячелетие бросает вызов государственному управлению - его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности.

Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.

Актуальность темы данной работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

Это заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Объектом исследования в данном случае выступает государственное и муниципальное управление.

Предмет исследования - система менеджмента качества и особенности ее применения в государственном управлении.

Цель работы состоит в рассмотрении особенностей применения менеджмента качества в государственном и муниципальном управлении и определении современных тенденций общей тактики менеджмента в государственном управлении.

Проблема совершенствования организационных структур и деятельности органов государственного управления, улучшения качества государственных услуг и механизма их распределения является очень актуальной, так как из-за неспособности чиновничества оперативно и эффективно реагировать на вызовы сегодняшнего и тем более завтрашнего дня, происходит отчуждение власти от гражданского общества и усиление недоверия различных социальных слоев.

менеджмент государственный стандартизация

1. Внедрение системы менеджмента качества в государственное и муниципальное управление

Мировая наука в области управления развивается многие десятилетия, предлагая все новые модели и инструменты управления с целью повышения качества продукции и услуг, более эффективного управления целями организации, ее издержками. По мере накопления и развития эти знания стали востребованы и в органах государственной власти. Передовые страны, обеспокоенные возрастающей межгосударственной конкуренцией, с одной стороны, и необходимостью эффективно управлять социальными проблемами, с другой стороны, стали активно искать системные решения, позволяющие повышать качество работы институтов всех ветвей власти. Так в сферу государственного управления стали приходить решения, предлагаемые международными стандартами серии ИСО 9000.

Учитывая, что одной из главных задач Международной организации по стандартизации (ISO) является анализ и обобщение передового опыта в сфере управления, органы власти получили дополнительные инновационные модели - инструменты для развития и совершенствования своей деятельности и повышения качества оказываемых услуг.

Наиболее распространенными стандартами, модели которых используются органами власти и местного самоуправления во всем мире, являются: ISO 9001:2008 (менеджмент качества); ISO 14001:2004 (экологический менеджмент); SA 8000: 2008 (социальная ответственность); ISO 27001:2005 (информационная безопасность); OHSAS 18001:2007 (профессиональная безопасность и охрана труда), IWA 4 (рекомендации по применению ИСО 9001 в местных органах управления).

Помимо вышеприведенных стандартов существует ряд национальных, модели которых успешно внедряются органами власти и местного самоуправления. Ярким примером таких национальных стандартов могут служить австралийские стандарты серии AS 8000. Однако самой востребованной является модель систем менеджмента качества, основанная на требованиях стандарта ISO 9001:2008.

Стандарты серии ИСО 9000 распространены более чем в 90 странах мира, попав в Книгу рекордов Гиннеса как самый используемый в мире стандарт в области систем менеджмента.

Рост популярности стандартов ИСО серии 9000 в сфере услуг однозначно виден в ежегодных обзорах рынка сертификации систем менеджмента, которые проводит ИСО. Так, например, еще в 2005 г. около 33% сертификатов по ИСО 9001:2000 были выданы организациям сферы услуг.

Среди организаций, действующих в сфере услуг и использующих модель ИСО серии 9000, растет количество органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно данным IQNet (международная сеть органов по сертификации, www.iqnetcertification.com), в реестре находится около 3 700 организаций по коду EA 36 (государственное управление), среди которых более половины - это органы местного самоуправления. Из них в Италии выдано 634 сертификата, в Испании - 198 сертификатов, в Швейцарии - 120 сертификатов, в Германии - 49 сертификатов, в Португалии - 84 сертификата.

Стандарт ИСО 9001 уже знаком российским организациям в области государственного управления, в основном это касается органов местного самоуправления, но по количеству сертифицированных организаций Россия значительно отстает от многих стран.

В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы штатов. Внедрение в государственном аппарате США принципов менеджмента качества позволило провести обоснованную программу сокращения числа госслужащих. С 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President"s Quality Award Program). Данная программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора, на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом Национальной премии в области качества Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.

Стандарт широко применяется в Японии, где большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы. Стандарты ИСО серии 9000 активно внедряются в Польше, Израиле.

Внедрение указанных инновационных моделей приводит к удовлетворению требований населения к качеству муниципального управления и органов власти. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ИСО 9001 получила в Австралии. Во многих городах стран Ближнего зарубежья - Казахстана, Белоруссии, Украины - есть опыт применения стандарта ИСО серии 9000.

Внедрение стандарта ИСО 9001 в органах власти, модернизация Стандарта.

Анализируя требования международных стандартов ИСО серии 9000, можно отметить, что ряд требований следует уточнить, учитывая специфику государственной службы.

Внедряя систему менеджмента качества в органах государственной власти необходимо решить, как минимум, три основные задачи:

1. Создать систему государственного управления, ориентированную на гражданина, воспринимающую гражданина как заказчика государственных услуг, заложить соответствующие механизмы оценки результативности такой системы.

2. Создать систему способную к саморазвитию, изменениям.

3. Реализовать принцип открытой, прозрачной системы. Для этого, помимо внедрения требований стандарта ИСО 9001, необходимы его корректировки и адаптация.

1. В области политики целесообразно, чтобы орган власти имел две взаимоувязанные политики:

Политика в области качества государственного управления;

Кадровая политика.

Главная проблема системы государственного управления - это низкое качество государственных служащих и неспособность эффективно решать задачу профессионального роста, развития кадров. Кадры - это сердце системы. Качество кадров определяет качество системы.

Передовые умы современного менеджмента все активнее говорят об управлении не процессами, целями, но ценностями. Речь о том, что если в компании работают безразличные люди, то какие цели ни ставь, успеха не будет. Ситуация обострилась еще и тем, что за последние 70 лет люди качественно изменились. С появлением среднего класса, людей, зарабатывающих не физическим трудом, а умственным, был запущен важный процесс в современном мире, а именно: люди начали массово думать. Так произошло ключевое событие - сотрудник перестал быть ресурсом в чистом виде, он стал ценностью. И управлять такими сотрудниками простыми мотивационными инструментами в виде социального пакета и зарплаты стало чрезвычайно сложно, а в сегменте наиболее талантливых специалистов - практически невозможно.

2. Мониторинг удовлетворенности потребителя.

Этот процесс требует кардинального переосмысления. За последние семьдесят лет этот мониторинг мутировал из области «удовлетворения потребностей», в область «создание потребностей».

Как формировать новое понимание ценностей, развивать их, управлять ими - это вопросы, требующие серьезного изучения, исследования, но главное - практической реализации. Возможно, это наиболее важный вопрос современного общества.

В этой связи необходимо глубоко изучать природу потребностей, формировать новые концепции и методы анализа потребностей, как минимум, нужно проводить мониторинг не только удовлетворенности, но и динамику развития благополучия потребителя. Благополучия в широком смысле: психического, материального, благополучия отношений как с самим органом власти, так и окружающей средой. Кроме того, важно провести описание групп потребителей.

Огромная проблема современного менеджмента, бизнеса, органов власти в том, что в качестве потребителя воспринимаются только те группы, которые формируют спрос, репутацию или регулируют деятельность (покупатель, СМИ, органы власти). Редко кто идет дальше этих категорий, забыв при этом, что мир на этом не заканчивается. Так, мало кто понимает, что природа - это среда, которая тоже может расцениваться не только как поставщик, но и как потребитель, у нее есть свой спрос с человека. Возможно, нужны элементы ИСО 14000 в формировании систем менеджмента качества в органах власти.

Органам власти нужно вводить отдельную главу, описывающую типы потребителей с указанием иерархии потребителей, выводя гражданина на первое место, а всех остальных - на второе: хозяйствующие субъекты, органы власти (исполнительная, законодательная, судебная власть, аппарат Правительства, Президент, территориальные представительства органов власти), СМИ, некоммерческие организации, международное сообщество.

При этом и самого гражданина нужно верно описать, выделяя различные группы граждан по социальному признаку, возрасту, полу.

В этой связи необходимо реформировать подходы к мониторингу удовлетворенности всех групп потребителей. Так, для гражданина нужно, в первую очередь, оценивать данные, полученные из прямого опроса граждан, сталкивавшихся с органами власти, затем по степени важности идут опросы граждан, не сталкивавшихся с органом власти, и далее - все остальные. Респондента нужно описывать по всей «классике» социологии, т.е. раскрывать качество гражданина (образование, возраст, занятость и пр.). Результаты этого мониторинга должны ложиться в основу планирования работы ведомства и оценку результативности его деятельности. Все эти требования необходимо отражать в стандарте, описывающем систему управления качеством государственных услуг, а также разъяснять в методических рекомендациях по его внедрению.

3. Планирование и анализ деятельности.

В действующей системе анализа деятельности исполнительной власти есть несколько проблем:

Проблема № 1: Оценка работы конкретного ведомства, его руководителя не привязана к мнению прямых потребителей услуг этого ведомства. Выводы о результатах работы, как правило, строятся на макростатистике, оценок реального заказчика услуг ведомства (граждан, бизнеса) в большинстве случаев нет.

Необходимо для ориентации ведомства на запросы потребителя, на нужды граждан внедрять методы прямого мониторинга удовлетворенности потребителя, конкретных заявителей, жалобщиков, граждан, компаний, с привязкой к конкретным подразделениям ведомства, руководителям.

Проблема № 2: как правило, в ведомствах слабо развита система анализа деятельности конкретного структурного подразделения, система оценок результатов его работы, практически нет практики публичного отчета ведомства о проделанной для граждан работе.

Необходимо: внедрять процессные модели управления с разработкой системы оценки результативности и эффективности всех подразделений. Внедрять рейтинговые инструменты в оценке работы подразделений ведомства. Вводить практику публичных отчетов перед гражданами о результатах работы за год, с информацией о прямой полезности ведомства для развития благополучия граждан.

Необходимо: создавать внешние, системные стимулы, побуждающие улучшать свою деятельность: публичный мониторинг прямых потребителей; сравнительные рейтинги ведомств. Вся система оценок должна быть прозрачной, открытой, публичной.

Примечание: Проблемы низкого качества планирования деятельности ведомства, контроля работы, отсутствие программ улучшения деятельности ведомств решаются и поглощаются указанными выше тремя задачами.

Как решать эти задачи в рамках разработки и внедрения системы менеджмента качества в органе власти?

Прежде всего, необходимо разъяснить, что разделы стандарта ИСО 9001, посвященные анализу деятельности и планированию, должны разрабатываться и внедряться по всем группам потребителей с определением показателей оценки результативности и эффективности по этим группам. Оценка не только результативности, но и эффективности органа власти должна рассматриваться в обязательном порядке, орган власти тратит деньги налогоплательщиков, а значит, должен отчитываться за траты перед «заказчиком». Очевидно, что для органов власти (впрочем, как и для любой организации) объединение стандартов ИСО 9001 и ИСО 9004 - одна из первоочередных задач.

При разработке критериев оценки своих внутренних подразделений, орган власти должен формировать методику определения рейтинга этих подразделений. В критерии такого рейтинга целесообразно включать данные о степени достижения целей в области качества, итоги мониторинга потребителей внешних и потребителей внутренних.

Для оценки степени удовлетворенности внутренних потребителей качества внутренних коммуникаций должны вестись опросы, анкетирование, причем анкеты двух типов: опрос всех сотрудников и опрос экспертов службы, - людей, которые являются наиболее авторитетными носителями максимальной компетенции (как правило, это руководство службы, начальники подразделений). В этих опросах следует давать оценку качеству взаимодействия с коллегами. Затем сравнивается мнение сотрудников и экспертов, делаются выводы о наличии «разрывов» во мнении экспертов-руководителей и рядовых сотрудников. Зачастую внешне благополучные оценки руководителей не совпадают с видением проблем подчиненными, и в этом противоречии необходимо искать главную почву для развития качества взаимодействия подразделений между собой.

К примеру, если бы в сфере здравоохранения ключевыми показателями деятельности Минздравсоцразвития были именно прямые опросы граждан, посетивших клиники и получивших (не получивших) медпомощь, а не статистика затрат на здравоохранение и открытия новых центров диагностики, то картина сразу же стала бы проясняться. Так, Минздравсоцразвития должен отчитываться не только объемом потраченных на здравоохранение денег, но и качественными характеристиками, вплоть до данных о сокращении количества очередей в поликлиниках, времени затраченного гражданином на получение услуги в здравоохранении, и вести оценку качества работы каждого подведомственного подразделения на всех уровнях (субъект, муниципалитет).

В США практически все отчеты органов власти начинаются именно с тезисов о том, как и где они улучшили жизнь граждан, сколько сэкономили денег налогоплательщиков и т.п. Нам следует учиться такой ориентации на главного заказчика государственных услуг - гражданина. При этом следует учитывать, что мониторинги ведомств зарубежных стран, как правило, носят монетарный, налоговый характер, в большей части не описывающий весь спектр благополучия гражданина. Так, рассказывая об экономии налогов, они не говорят о росте долговой нагрузки граждан. То есть люди все больше и больше живут в долг. Вроде бы с видимым благополучием все в норме: покупают машины, дома, но при этом теряют финансовую самостоятельность, независимость, становятся заложниками банков, кредиторов. Этот факт привел к кризису 2008 г., когда огромное количество людей не смогло выполнить свои долговые обязательства по жилищным кредитам и карточный домик мнимого благополучия и граждан и банков и финансовых систем стал рушиться. Выводы, на которые указал кризис, необходимо учитывать при формировании новых систем мониторинга развития благополучия граждан.

4. Процессный подход, управление человеческими ресурсами.

Необходимость описывать процессы бесспорна, но для органов власти целесообразно еще и указание на иерархию процессов, с выделением главных из них. Так, «Мониторинг удовлетворенности потребителя» должен стать главным и обязательным процессом системы. Кроме того, процессный подход нужно делать не рекомендательным, а обязательным для описания организации. Сам процессный подход также подлежит уточнению. Прежде всего, это связано с необходимостью раскрыть понятие «человеческие ресурсы». В условиях, когда стоимость организации, результативность ее работы, эффективность все больше зависит от человеческого наполняющего ее капитала, а для органа власти уровень компетентности чиновника, уровень его личностных качеств всецело определяют качество предоставляемых государственных услуг («кадры решают всё»), рассматривать сотрудника организации только с позиции «ресурса» становится недостаточным для формирования устойчивого развития, необходимо выделение Человека в Цели организации. «Развитие персонала» следует описывать и выделять как отдельный, большой процесс (подсистему), по степени важности занимающий первую ступень в иерархии процессов. Подходы к формированию такого процесса описаны ниже.

В результате сохранится общий классический принцип описания процессного подхода, но с такой модернизацией, где будет выделено в качестве главной цели развитие сотрудников, что найдет отражение в картах процессов, приказах организации и в финале - в программах обучения.

На основании изложенного целесообразны следующие шаги по разработке системы развития персонала:

Кадровую политику определить в качестве главного документа системы развития персонала. В проекте Кадровой политики целесообразно отражать особенность подхода к развитию качеств сотрудников, которая заключается в том, что чиновник должен сочетать в себе не только высокие профессиональные, но и личностные качества!

Сама идея синтеза в сотруднике высоких профессиональных и личностных качеств чрезвычайно важна, и важно ее выделять как главную в кадровой политике любой организации, в том числе в органе власти, поскольку только такой синтез дает устойчивость коллективу, гарантирует его движение вперед. Профессиональные юристы, экономисты с низкими человеческими качествами разрушают коллектив, равно как и наоборот: «компанейские» люди, без высоких профессиональных знаний для организации бесполезны. Только грамотный синтез ценностей и профессиональных знаний дает устойчивое развитие организации.

Ключевой подход организации в отношении кадров должен быть понятен персоналу, озвучен и желательно изложен в виде ясного, небольшого документа. В системе менеджмента качества таким «верхним», главным документов является Политика организации в области качества. Для формирования системы подбора и ротации кадров (развития сотрудников), целесообразна разработка Кадровой политики, описывающей основные принципы и подходы организации в области управления персоналом (ФАС России приступил к разработке такой системы, в настоящее время разработана и утверждена Кадровая политика службы).

Кадровая политика должна опираться на Миссию и Ценности организации, которые она проповедует. К примеру, в ФАС России ценностями являются: сотрудничество, эффективность и открытость.

В приложении к Кадровой политике необходимо дать разъяснения:

Ценностей организации, описав, что именно мы понимаем под сотрудничеством, эффективностью и открытостью;

Принципов и подходов к подбору кадров;

Принципов и подходов к ротации кадров (не столько формальных, в рамках закона, но основываясь на политике и ценностях организации);

Принципов и подходов к формированию программ обучения.

Такое разъяснение очень важно для сотрудников как вновь пребывших, так и действующих, оно формируют ясные правила, позволяет понять свое положение в данной системе, оценить возможности для своего роста и требования, которые позволяют такого роста добиваться.

Реализация кадровой политики должна осуществляться путем разработки планов, программ по всем ее направлениям: развитие профессиональных навыков и знаний; развитие ценностей, личностных качеств. По данным планам и программам следует определить целевые показатели (цели в области качества). Осуществлять анализ достижения этих целей, разрабатывать предложения по улучшению работы в данных направлениях.

Таким образом, в качестве ключевых документов организации будут приняты две Политики (Политика в области управления качеством государственных услуг и Политика в области управления персоналом), что является логичным и цельным подходом. Политики должны быть сопряжены друг с другом и формировать единую целостную систему менеджмента качества.

В состав Концепции включить необходимость решения на базе учебных центров трех ключевых задач:

1. Развитие профессиональных знаний в области исполнения государственных функций.

2. Развитие личностных качеств, основываясь на ценностях организации.

3. Формирование знаний в области менеджмента государственного управления, основываясь на разработанной системе менеджмента качества.

Синтез этих трех обучающих направлений позволит получить сотрудника требуемого качества, профессионала, современного руководителя в области государственного управления. По каждому из направлений должна вестись как академическая подготовка, так и исследовательская работа.

5. Информационная открытость, организация работы с Потребителем.

Это один из ключевых моментов. Ведомства, как правило, информационно закрыты: сайты слабые; пресс-конференции - редкость; решения и разъяснения на сайте не размещаются; экспертные советы либо не работают вовсе, либо слабы; совещания с внешними экспертами, представителями отраслей экономики, малого, среднего предпринимательства всех уровней, общественных, некоммерческих организаций либо проводятся редко, либо ключевые, наиболее сложные вопросы, влияющие на их жизнь и развитие, с ними не обсуждаются. Между тем все эти люди, организации являются потребителями государственных услуг, и выстраивание активного взаимодействия с ними должно быть одной из главных задач ведомства.

Требования к информационной открытости ведомства нужно выделять и прописывать, в том числе, как часть мониторинга удовлетворенности потребителя.

Заключение

Для разработки и внедрения системы менеджмента качества, адаптации требований ИСО 9001 к государственной службе целесообразно:

1. Ввести раздел «Принципы управления качеством государственных услуг». В этом документе изложить смысл и философию системы применительно к органам власти.

2. Уточнить термины и определения. Описать новые термины, необходимые для ясного описания системы менеджмента качества для органов власти.

3. Расширить раздел, посвященный Политике, описав необходимость формирования двух политик: в области управления качеством государственных услуг и в области развития кадров. При этом для каждой политики описать свой перечень требований. Так, для кадровой политики это будет указание на необходимость управления и развития двух сфер компетенции: профессиональные знания и навыки, и личностные качества. Как приложение должен идти этический кодекс госслужащего, набор ценностей, которые подлежат постоянной актуализации.

4. Ввести раздел «Потребитель государственных услуг». В нем более ясно описать иерархию потребителей, выделив гражданина как главного заказчика системы, остальных - после него. В этой связи внести корректировку в Мониторинг удовлетворенности потребителя, указав на приоритеты мониторинга в соответствии с иерархией потребителей. Определить принципы, подходы и методы взаимодействия с внешней средой, исходя из задачи «прозрачности и информационной открытости» для заявителей, граждан Российской Федерации.

5. Расширить раздел 6 в части человеческих ресурсов. Описать сотрудника не только как ресурс, но и как цель организации, дав указание на то, что развитие сотрудника относится к первому уровню задач организации наравне с главными целями в области качества. В этом же разделе дать описание принципов организации работы с кадрами, описав их как внутренних потребителей системы.

6. Расширить понятие производственной среды, выделив понятие корпоративной культуры, психологического климата, дав перечень рекомендуемых методов и подходов по формированию и созданию этой среды.

7. Уточнить требования к планированию и анализу деятельности с разработкой необходимых уточнений по специфике анализа деятельности органов исполнительной власти, определение принципов формирования уровней анализа видов деятельности, достаточности детализации показателей деятельности подразделений, определение групп показателей, в том числе, связанных с оценкой качества внутренних коммуникаций, исходя из принципа ориентации на «внутреннего потребителя», выработки принципов и подходов к формированию отчетов о работе подразделений, методик определения рейтингов подразделений органа исполнительной власти, межведомственных рейтингов.

8. Определить принципы, подходы и методики по формированию отчетов различного уровня: внутренний отчет ведомства о результативности и эффективности деятельности; публичный отчет для экспертного сообщества; публичный отчет для граждан Российской Федерации, создание сайта

9. Ввести понятие «эффективность» с описанием специфики управления эффективностью, включая методы наилучших практик, при этом показать связь эффективности с развитием персонала (раздел 6).

10. Определить подходы: ? по идентификации опасностей и оценке рисков, связанных с результатами деятельности государственных структур, ? по подготовленности к природным, техногенным катастрофам, военным и социальным конфликтам и реагированию на них.

Список литературы

1. Абчук В.А., Соломин В.П. Теоретические основы современного менеджмента // Управление: социально-философские проблемы методологии и практики. - СПб.: Книжный дом, 2005.

2. Александрова З.О. Настольная книга государственного служащего. - М.: Экономика, 1999.

3. Барамзин С.В. Зависимость уровня коррумпированности власти от степени освоения международных стандартов ИСО серии 9000. Стандары и качество, 2004.

4. Басовский Л.Е., Протасьев В.Б. Управление качеством: учебник: для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению "Менеджмент" / - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: ИНФРА-М, 2011.

5. Виханский О.С. Менеджмент. - М.: Экономисть, 2007.

6. Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. - М.: РАГС, 1997.

7. Денхарт Р. Вызовы третьего тысячелетия: будущее государственной службы // Государственная служба за рубежом. - М: РАГС, 2000.

8. Окрепилов В.В. Менеджмент качества. В 2-х т. - СПб.: Наука, 2007.

9. Паркинсон С.Н., Рустомжи М.К. Искусство управления: Пер. с англ. - СПб.: Лениздат, 1992.

10. Питерс Т., Уотермен Р.В. В поисках эффективного управления. Опыт лучших компаний. - М.: Прогресс, 1986.

11. Хольцер М. Производительность, государственное управление и демократия // Эффективность государственного управления. М.: Фонд «За экономическую грамотность»: Российский экономический журнал: Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.

12. Стандарты:

13. ISO 9000:2005 -- Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь.

14. ISO 9001:2008 -- Системы менеджмента качества. Требования.

15. ISO 9004:2009 -- Управление для устойчивого развития. Подход на основе менеджмента качества.

16. ISO 10006:2003 Руководство по менеджменту качества в проектах.

17. IWA-2:2007 -- Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ISO 9001:2000 в образовании. Соглашение международной экспертной группы.

18. ISO 19011:2011 -- Руководящие указания по аудиту систем менеджмента.

19. ISO 10001:2007 -- Менеджмент качества - Удовлетворенность потребителей - Руководящие указания по кодексам поведения для организаций.

20. IWA 4 - Системы менеджмента качества. Рекомендации по применению ИСО 9001 в местных органах управления.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Что такое система менеджмента качества. Разработка и внедрение системы менеджмента качества (СМК). Стандарты ИСО серии 9000. Выбор стратегии внедрения cтaндapтов. Организация работ по созданию СМК. Реализация принципов менеджмента качества.

дипломная работа , добавлен 18.10.2015

Комплекс международных стандартов ISO серии 9000 под общим названием "Системы менеджмента качества". Эффективная клиенториентированная система менеджмента. Основные этапы проекта и перечень имеющихся ресурсов. Документация системы менеджмента качества.

курсовая работа , добавлен 27.02.2009

Внедрение системы менеджмента качества. Сертификация систем менеджмента качества (ISO 9000), экологического менеджмента (ISO 14 000), системы управления охраной труда и техникой безопасности организаций (OHSAS 18 001:2007) на примере ОАО "Лента".

реферат , добавлен 06.10.2008

Стадии развития философии качества: общие положения, развитие функций менеджера по качеству. Основные составляющие TQМ. Внедрение стандартов ИСО 14000 и QS 9000. Эволюция методов обеспечения качества. Взаимосвязь общего менеджмента и менеджмента качества.

реферат , добавлен 04.02.2015

История развития международной стандартизации. Характеристика стандартов качества в России и за рубежом. Особенности Системы Менеджмента Качества. Изучение стандарта, выполняющего функции методического пособия по разработке и принятию системы качества.

контрольная работа , добавлен 15.03.2010

Управление качеством и суть стандартов семейства ИСО 9000. Ключевые преимущества внедрения принципов менеджмента качества. Назначение стандартов ИСО 9000, их рекомендательный характер. Терминология систем качества, требования к ним и указания по развитию.

курсовая работа , добавлен 13.03.2011

История создания стандартов качества. Российский опыт управления качеством. Процесс сертификации, этапы его прохождения. Структура, основные принципы работы и положения стандартов ИСО серии 9000, входные и выходные данные для проектирования и разработки.

курсовая работа , добавлен 28.05.2009

Разработка и внедрение системы качества. Проблемы, возникающие при сертификации системы качества на соответствие требованиям стандартов ИСО серии 9000. Отличия и преимущества новых стандартов качества. Условия международного признания сертификатов.

курсовая работа , добавлен 28.11.2011

Основные принципы менеджмента качества - основа стандартов серии 9000-2000, их сущность, особенности, назначение, практическое применение. Ключевые выгоды, обеспечивающиеся принципами стандарта. Методика и порядок взаимосвязи стандартов ISO между собой.

реферат , добавлен 09.04.2009

Задачи, решаемые версией международных стандартов ИСО серии 9000:2000. Принципы управления качеством. Процессный и системный подходы. Система менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности. Сертификация систем менеджмента качества.

Е.Г. Хмельченко

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация. Серия международных стандартов ISO (ИСО) 9000 разработаны Международной организацией по стандартизации (ISO - International Organization for Standardization), являются обобщением передового мирового опыта в области управления качеством. Стандарты серии ISO 9000 - это стандарты по формированию Системы Менеджмента Качества (СМК), применяемые к любой области экономики и распространяющиеся на предприятия с любыми видами деятельности. В настоящее время в зарубежной практике существует опыт применения стандартов ISO серии 9000 в органах государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова. Система управления качеством, органы государственной власти и местного самоуправления, стандарты серии ISO 9000, опыт применения стандартов ISO серии 9000 в органах государственной власти и местного самоуправления, опыт применения стандарта ИСО 9001:2000 в органах местного самоуправления.

Возможно ли применение стандартов ISO серии 9000 в органах государственной власти и местного самоуправления? Существует ли опыт применения данных стандартов в мировой практике?

В рыночной экономике проблема качества является важнейшим фактором повышения уровня жизни, экономической, социальной и экологической безопасности.

Мировой опыт в области управления качеством предлагает все новые модели и инструменты управления с целью повышения качества продукции и услуг, более эффективного управления целями организации, ее издержками. По мере накопления и развития эти знания стали востребованы в органах государственной власти и местного самоуправления. Передовые страны, обеспокоенные возрастающей межгосударственной конкуренцией, с одной стороны, и необходимостью эффективно управлять социальными проблемами, с другой стороны, активно ведут поиск системных решений, позволяющих повышать качество работы институтов всех ветвей власти. Так в сферу государственного управления стали приходить решения, предлагаемые международными стандартами серии ИСО 9000.

Серия международных стандартов ISO (ИСО) 9000 разработаны Международной организацией по стандартизации (ISO - International Organization for Standardization), являются обобщением передового мирового опыта в области управления качеством.

В силу своей универсальности эти стандарты считаются самыми популярными в мире и занесены в книгу рекордов Гиннеса.

Стандарты серии ISO 9000 - это стандарты по формированию Системы Менеджмента Качества (СМК), применяемые к любой области экономики и распространяющиеся на предприятия с любыми видами деятельности.

Семья международных стандартов серии ISO 9000 включает в себя:

ISO 9000:2005 Quality management systems - Fundamentals and vocabulary.

ISO 9001:2008 Quality management systems - Requirements.

ISO 9004:2009 Managing for the sustained success of an organization - A quality management approach.

Российскими аналогами международных стандартов серии ISO 9000 являются следующие стандарты.

ГОСТ Р ИСО 9000-2008 Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь.

Согласно стандарту ISO 9000:2005 (ГОСТ Р ИСО 9000-2008) Система менеджмента качества - это система менеджмента для руководства и управления организацией применительно к качеству.

ГОСТ Р ИСО 9001-2008 Системы менеджмента качества. Требования.

ГОСТ Р ИСО 9004-2010 Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества.

Стандарт ISO 9001 (ГОСТ Р ИСО 9001) обобщает полезный опыт и достижения компаний всего мира в области менеджмента качества. Система менеджмента качества, отвечающая требованиям стандарта ISO 9001:2008, -наиболее признанная, распространенная, логичная и рационально документированная. Необходимо понимать, что стандарт ISO 9001:2008 определяет требования к управлению деятельностью организации в области качества. Таким образом, система менеджмента качества представляет собой систему качественного менеджмента организации, объединяющую: взаимодействующие процессы и процедуры, компетентный персонал, организационные и технологические мероприятия, планы, документацию. То есть всё, что жизненно необходимо организации для достижения целей своей деятельности.

Для того чтобы внедрить систему менеджмента качества необходимо провести:

Аудит существующей системы управления, определение степени ее соответствия требованиям стандарта ISO 9001:2008;

Обучение персонала основным требованиям стандарта ISO 9001:2008, порядку разработки и внедрения СМК;

Консультирование по разработке документов СМК, включая предоставление шаблонов и образцов, и процессу внедрению СМК;

Обучение внутренних аудиторов СМК из числа работников предприятия;

Выбор органа по сертификации;

Проведение контрольного аудита СМК предприятия на соответствие требованиям стандарта ISO 9001:2008 и на готовность к сертификации.

В настоящее время самыми распространенными стандартами, модели которых используются органами государственной власти и местного самоуправления во всем мире, являются: ISO 9001:2008 (менеджмент качества); ISO 14001:2004 (экологический менеджмент); SA 8000:2008 (социальная ответственность); ISO 27001:2005 (информационная безопасность); OHSAS 18001:2007 (профессиональная безопасность и охрана труда). Кроме этих стандартов существует ряд национальных, модели которых успешно внедряются органами государственной власти и местного самоуправления. Однако самой востребованной является модель систем менеджмента качества, основанная на требованиях стандарта ISO 9001:2008.

Результаты исследований рынка сертификации, которые традиционно проводятся Международной организацией по стандартизации, и анализ базы данных IQNet - международной сети органов по сертификации показывают, что в ней содержится более 300 000 сертификатов, выданных на соответствие стандарту ИСО 9001 более чем в 50 странах мира, причем в реестре находится около 3700 организаций по коду EA 36 (государственное управление), среди которых более половины - это органы местного самоуправления. Из них в Италии выдано 634

сертификата, в Испании - 198 сертификатов, в Швейцарии - 120 сертификатов, в Германии - 49 сертификатов, в Португалии - 84 сертификата.

В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы штатов.

Внедрение в государственном аппарате США принципов менеджмента качества позволило провести обоснованную программу сокращения числа госслужащих. С 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President"s Quality Award Program). Данная программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора, на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом Национальной премии в области качества Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.

Стандарт широко применяется в Японии, где большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы. Интересен пример Администрации Премьер-министра Польши, где с 1999 г. развивается программа «Менеджмент качества в органах власти». Данная программа реализуется совместно с Программой развития ООН (UNDP). За время с начала программы более ста органов местного самоуправления подали свои заявки на участие в этой программе.

Также ведутся работы по внедрению систем менеджмента качества на основе модели стандарта ИСО 9001 в органах государственной власти. Первым из государственных ведомств в 2003 г. получило официальное признание за внедрение модели и принципов системы менеджмента качества Министерство юстиции (Польша), получив международно-признанный сертификат соответствия. Стандарты ИСО серии 9000 активно внедряются в Израиле. Согласно данным израильских исследователей, все администрации органов местного самоуправления в Израиле, внедрившие в своих органах системы, основанные на моделях международных стандартов в области управления, были переизбраны на следующий срок.

Помимо прочего, данный факт свидетельствует о том, что внедрение указанных инновационных моделей приводит к удовлетворению требований населения к качеству муниципального управления и органов власти. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ИСО 9001 получила в Австралии. Во многих городах стран Ближнего зарубежья -Казахстана, Белоруссии, Украины - есть положительный опыт применения стандарта ИСО серии 9000.

Одной из проблем, которые сейчас стоят перед обществом, является проблема доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления.

В идеале органы местного самоуправления должны играть важную роль в формировании гражданского общества на основе предоставления качественных, экономически обоснованных услуг с учетом законодательных требований и обязательным соблюдением принципа справедливости. Законодательство и справедливость являются краеугольным камнем во всей системе менеджмента органа местного самоуправления.

Стандарт ИСО 9001:2000 можно использовать для решения этих задач. Кроме того, разработано и принято «Руководство по применению ИСО 9001:2000 субъектами местного самоуправления (IWA 4:2005). Это руководство интересно еще и тем, что там приведены типовые процессы системы менеджмента качества, а также процедура самооценки органа местного самоуправления.

При выполнении требований стандарта очень важно определить область распространения его требований, или область действия системы менеджмента качества. Необходимо четко ответить на вопрос, кто будет потребителем системы менеджмента.

Здесь не лишним будет вспомнить, что менеджмент существует ради результатов, которые достигаются во внешней среде. Менеджмент должен определить, каких результатов необходимо достичь, какие при этом необходимые ресурсы (с ресурсами в органах местного самоуправления достаточно сложно и проблематично). И самое главное, менеджмент должен обеспечить достижение поставленных целей.

В Украине есть уже опыт применения стандарта ИСО 9001:2000. Ряд городов (г. Бердянск, Комсомольск, Луцк, Черновцы, Алчевск, Макеевка) взяли за основу эту модель управления и совершенствования своей деятельности и даже прошли сертификацию в зарубежных органах по сертификации. К огромному сожалению, на официальных сайтах городских советов практически отсутствует какая-либо информация по данной тематике. Некоторые ограничились только политикой и целями в области качества.

Анализ доступной информации позволяет говорить о том, что созданы системы менеджмента, которые распространяются на предоставление административных услуг населению, связанных с выдачей различных разрешений, справок, лицензий и т.д.

Разработаны механизмы мониторинга и критерии оценки процессов предоставления услуг. Созданы и создаются центры предоставления государственных и муниципальных услуг (принцип «единого окна»). Это однозначно можно отнести к достижениям в этих городах. Работа администрации становится ясной, понятной и предсказуемой для жителей города.

Одно из основных положений стандарта - удовлетворение клиента через выпуск продукции или предоставление услуг с характеристиками, которые соответствуют требованиям клиента. Когда речь идет о продукции, мы можем сформулировать, какими свойствами и характеристиками мы бы хотели, чтобы она обладала. Когда мы получаем услугу, то мы тоже можем сформулировать наши требования и ожидания. Но всегда необходимо помнить, что понятие «качество» является изменчивым и во многом зависит от личного восприятия. У вас приняли все документы, с вами были вежливыми и предупредительными, вам предоставили все необходимые консультации, вам подготовили и предоставили ответ во время. Вы были удовлетворены работой служащих. Но лишь только до момента получения ответа. Он оказался отрицательным. И ваша положительная оценка работы становится диаметрально противоположной.

Какие услуги мы хотим получить от органов государственной власти и местного самоуправления? Мы хотим получить управленческие услуги от структуры, которая наделена для этого полномочиями и несет ответственность за результаты.

Реализация всех полномочий органов государственной власти и местного самоуправления должна обеспечить получение главной услуги - комфортное проживание и нахождение жителей в городе, поселке, селе. Все они являются потребителями управленческих услуг. За каждым из этих направлений стоят свои исполнители, юридические лица со своими системами менеджмента. От выполнения ими своих обязанностей во многом зависят условия проживания. Как по отношению

к ним должна рассматриваться система менеджмента органов государственной власти и местного самоуправления? Должна ли она ограничиваться только генерированием управленческих решений или же нести солидарную ответственность за предоставляемые услуги?

Анализируя требования международных стандартов ИСО серии 9000, можно отметить, что ряд требований следует уточнить, учитывая специфику государственной и муниципальной службы в РФ.

Для внедрения СМК в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо решить следующие задачи.

1. Создать систему управления, ориентированную на граждан РФ как заказчиков государственных и муниципальных услуг. Оценка работы конкретного ведомства, его руководителя не привязана к мнению прямых потребителей услуг этого ведомства. Выводы о результатах работы, как правило, строятся на макростатистике, оценок реального заказчика услуг ведомства (граждан, бизнеса) в большинстве случаев нет. Необходимо для ориентации ведомства на запросы потребителя, на нужды граждан внедрять методы прямого мониторинга удовлетворенности потребителя, конкретных заявителей, жалобщиков, граждан, компаний, с привязкой к конкретным подразделениям ведомства, руководителям.

2. Создать систему оценки результатов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Как правило, в органах власти слабо развита система анализа деятельности конкретных структурных подразделения, система оценок результатов их работы, практически нет практики публичного отчета ведомства о проделанной для граждан работе. Поэтому необходимо внедрять процессные модели управления с разработкой системы оценки результативности и эффективности всех подразделений, внедрять рейтинговые инструменты в оценке работы подразделений ведомства, вводить практику публичных отчетов перед гражданами о результатах работы за год, с информацией о прямой полезности ведомства для развития благополучия граждан.

3. Создать систему способную к саморазвитию, изменениям. Прежде всего, необходимо разъяснить, что разделы стандарта ИСО 9001, посвященные анализу деятельности и планированию, созданию программ улучшения деятельности ведомств, должны разрабатываться и внедряться с определением показателей оценки результативности и эффективности органа власти.

В условиях, когда результативность работы организации все больше зависит от человеческого капитала, а для органа власти уровень компетентности чиновника, уровень его личностных качеств, всецело определяют качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, необходимо в качестве главного документа системы развития персонала определить кадровую политику организации. Реализация кадровой политики должна осуществляться путем разработки планов, программ по всем ее направлениям: развитие профессиональных навыков и знаний; развитие ценностей, личностных качеств. По данным планам и программам следует определить целевые показатели (цели в области качества). Осуществлять анализ достижения этих целей, разрабатывать предложения по улучшению работы в данных направлениях.

4. Реализовать принцип открытой, понятной и прозрачной системы. Для

этого, необходимо совершенствование системы информирования населения органами государственной власти и местного самоуправления. Для этого следует вводить практику видеоотчетов, когда руководитель дает видеоразъяснения на сайте ведомства для граждан об итогах работы своего подразделения за отчетный период, проводя анализ вопросов граждан, экспертов, отвечая на них. Все эти уточнения, разъяснения имеют чрезвычайно важное значение для налаживания современного, адекватного механизма управления качеством государственных и муниципальных

услуг и должны найти отражение в требованиях стандарта государственного управления.

Органы государственной власти и местного самоуправления, как правило, информационно закрыты: сайты слабые; пресс-конференции - редкость; решения и разъяснения на сайте не размещаются; экспертные советы либо не работают вовсе, либо слабы; совещания с внешними экспертами, представителями отраслей экономики, малого, среднего предпринимательства всех уровней, общественных, некоммерческих организаций либо проводятся редко, либо ключевые, наиболее сложные вопросы, влияющие на их жизнь и развитие, с ними не обсуждаются. Между тем все эти люди, организации являются потребителями государственных услуг, и выстраивание активного взаимодействия с ними должно быть одной из главных задач.

Литература

1. Лифиц И.М. Стандартизация, метрология и сертификация: учебник для студ. Вузов. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮРАЙТ, 2009. - 412 с.

2. Федоренко М.В. Внедрение системы менеджмента качества в деятельность государственных органов власти и местного самоуправления [Электр. ресурс]: http://www.siora.ru.

Т. Т. Цатхланова, С.В. Намысов

Аннотация. Статья посвящена недостаточному изучению формирования инструментов устойчивого развития региональной политики в целях повышения эффективности и конкурентоспособности региона.

Ключевые слова. Экономика, регион, региональная политика, модели, программа.

Главная цель региональной политики - создание условий для вхождения в рынок всех заинтересованных регионов, предприятий и граждан, для раскрытия и развития их целевых способностей и предприимчивости с учетом территориальной специфики.

Необходимо опираться, по крайней мере, на ряд других технологий (политик), без формирования которых задача повышения эффективности управления региональной политикой окажется невыполнимой.

Во-первых, это политика пространственного развития. Дело в том, что диспропорции в социально-экономическом развитии территорий будут существовать всегда. Объективные различия географического и социально-экономического положения регионов, особенно в странах с огромной территорией, по мере развития рыночных отношений не только не сглаживаются, но и могут углубляться. Ускоренное развитие порождает неравенство, а ресурсов на равномерное развитие в стране и регионах нет.

Полученные значения частных и комплексных показателей экономического потенциала указывают на существенную неравномерность распределения регионов ЮФО по уровню экономического потенциала, являющегося одной из важнейших характеристик, привлекающих инвесторов. Анализ частных показателей экономического потенциала Калмыкии показывает, что все они меньше 0,05. Это

Маслов Д.В., кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга Ивановского энергетического университета.

Российское общество ожидает от государственной службы эффективного и ответственного управления, направленного на удовлетворение его потребностей в целом и каждого гражданина в отдельности. Эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству государства профессиональную подготовку и выполнение политических решений. Достижение перечисленных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства.

В статье представлена система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (ЭПУС), разработанная с целью содействия проведению административной реформы в Российской Федерации, повышению эффективности публичной службы на всех уровнях и улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления.

1. Обзор методов оценки качества государственного управления

Показатели качества и эффективности государственного управления <1> являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка (Д. Кауфман и др. <2>) и включает шесть индексов, отражающих ключевые параметры государственного управления:

<1> В обзоре использованы материалы Всемирного банка: взаимосвязь между административной реформой и темпами экономического роста. Обзор методов и результатов исследований / Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью. Всемирный банк, февраль 2005 г.;

Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: Справочные материалы для Минэкономразвития России / Секретариат доноров по реформе государственной службы в России, Департамент международного развития Великобритании. Всемирный банк, июль 2004 г.

<2> Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 - 2004. The World Bank, May 2005.

Право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу).
Политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма.
Эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и предоставление государственных услуг).
Бремя административного давления.
Верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т.п.).
Противодействие коррупции.

По каждому из шести показателей проводится балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых обследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, агентствами по изучению общественного мнения, например "Гэллоп Интернэшнл".

Очевидно, что для конкретной задачи оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ключевыми показателями будут такие показатели, как "эффективность работы правительства", "борьба с коррупцией" и "качество нормативной базы" (измеряющие результаты реализации политической стратегии государства).

Недостатками этого способа оценки государственного управления являются, во-первых, невозможность отследить динамику изменений в какой-либо одной стране (предполагается только межгосударственная оценка); во-вторых, то, что оценка опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смешения рейтинговых оценок (как правило, страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления).

Схожие проблемы присущи подходу С. Нака, М. Каглера и Н. Мэннинга, которые предлагают показатели так называемого "второго поколения" <3>, более подходящие для измерения способности государств достигать своих целей. Показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти.

<3> Knack S., Kugler M., Manning N. Second-Generation Governance Indicators // International Review of Administrative Sciences. 2003. Vol. 69. P. 345 - 364.

Ограничения:

формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти);

неформальные горизонтальные (количество "политических назначенцев" на руководящих должностях государственной службы);

внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП);

внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

Возможности:

показатели процесса (фонд оплаты труда центрального правительства в процентах к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения);

показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг).

Приведенные показатели являются простыми для сбора и измерения данных. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса.

Основной недостаток показателей "второго поколения" состоит в том, что дискуссии по ним еще продолжаются, поэтому пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности.

Рассмотренные выше показатели качества государственного управления относятся к управлению в широком смысле, однако существуют и специальные инструменты для анализа эффективности государственной службы. Проведение опросов государственных чиновников с применением методологии Н. Мэннинга, Р. Мухерджи и О. Гокекуса <4> позволяет проследить связь между качеством институциональной среды (которое измеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью государственного управления (которая измеряется такими показателями, как ориентация на результат, подконтрольность, моральное состояние служащих). Результаты применения этого подхода почти в 20 странах мира позволили выявить значительную взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью органов государственной власти.

<4> Manning N., Mukherjee R., Gokcekus O. Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance. The World Bank. 2001.

Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы качественной оценки. Например , базовая оценка современного состояния SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) - это совместная программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) и Евросоюза по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы. С помощью базового обследования по ряду показателей возможно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления, проводя повторные оценки. В этом отношении может быть полезным опыт Украины, которая в 2002 г. провела экспериментальные базовые исследования по двум из шести аспектов (государственная гражданская служба и управление разработкой и реализацией политики). Под эгидой OECD SIGMA оказывает поддержку административной реформе в России. В 2002 г. SIGMA участвовала в разработке основных положений программ реформирования государственной службы и административной реформы. В 2003 г. SIGMA предоставила для России доступ к опыту стран с переходной экономикой по реформированию государственного управления, в том числе по таким темам, как управление государственными расходами, внешний аудит и финансовый контроль.

Примером смешанной оценки эффективности государственного управления может послужить подход Э. Кампоса <5>, который использует для анализа эффективности государственных систем количественную оценку показателей качества госуправления (с акцентом на показателях качества администрирования и характера экономического роста) в сочетании с качественной оценкой эффективности государственной службы, включающей анализ реального применения меритократических и карьерных принципов.

<5> Campos E., Edgardo J. Corruption: The Boom and Bust of East Asia. Quezon City, Philippines: Ateneode Manila University Press, 2001.

Одной из современных тенденций при оценке и подтверждении соответствия качества в органах публичной власти является построение систем управления качеством в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2001. Подобный опыт имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны. Главное управление государственной службы Украины в 2004 г. разработало и внедрило систему управления качеством, соответствующую требованиям ДСТУ ISO 9001:2001. За 2005 г. в Главном управлении государственной службы Украины осуществлены все основные шаги по построению системы управления качеством <6>:

<6> Мотренко Т. Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления: Материалы доклада "Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления". 2005 // http://www.center.gov.ua.

определены услуги Главгосслужбы, основные категории потребителей, установлены критерии качества услуг и признаки их несоответствия;

разработаны и внедрены документы системы управления качеством;

подготовлен персонал и внедрена системная внутренняя учеба;

положено начало системному изучению ожиданий и удовлетворенности потребителей услуг Главгосслужбы Украины;

проведен сертификационный аудит.

По результатам сертификационного аудита, проведенного в 2005 г., система управления качеством Главгосслужбы Украины отвечает требованиям ДСТУ ISO 9001:2001.

В России в последние годы также наблюдается интерес со стороны государственных органов к стандартам ISO серии 9000. Есть примеры внедрения и сертификации системы менеджмента качества (СМК) федеральных органов исполнительной власти, например Минэкономразвития России, на региональном уровне - в администрации г. Шахты Ростовской области, в различных государственных и муниципальных органах Ярославской области <7>. Рост интереса к стандартам ISO 9001:2000 в сфере государственного управления с большой долей вероятности прогнозируем, так как документирование СМК по ISO 9000 удачно вписывается в программы по разработке стандартов и регламентов государственных услуг в рамках административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.

<7> Непряев Н.И. Управление в государственных структурах // Методы менеджмента качества. 2006. N 10.

Институт проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики по заказу Минэкономразвития России реализует проект "Методические подходы к оценке качества государственного управления".

Предлагаемая методика предназначена для оценки качества государственного управления субъектов РФ и основана на следующих предпосылках:

настоящая методика рассчитана на оценку качества не всей системы государственного управления, а ее важной составляющей - органов исполнительной власти;

система оценки должна основываться на официальных документах, объективной информации;

главным в оценке было установление наличия и степени развитости основных элементов системы государственного управления субъектов РФ, акцентированных в разделах концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.

В предлагаемом подходе под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлагается понимать эффективность осуществления его административных процессов, а также выделяется три базовые характеристики качества государственного управления:

ориентированность на результат - качество процесса целеполагания, бюджетирования;

внутренняя организация деятельности - насколько организовано выполнение функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ;

взаимодействие с потребителями государственных услуг - насколько комфортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов РФ, насколько существенны транзакционные издержки данного взаимодействия.

Каждая характеристика качества государственного управления состоит из ряда процессов государственного управления, которые непосредственно с ней связаны. Так, о степени ориентированности на результат можно судить по тому, как организован процесс планирования деятельности отдельных органов исполнительной власти, планирования деятельности региона в целом, реализации областных целевых программ и так далее.

На основе обработки результатов анкетирования регионов определяется интегральный индекс качества государственного управления для субъекта Федерации ("C" - низкое качество; "B" - среднее; "A" - хорошее и "A+" - высокое качество госуправления). Существуют также отдельные индексы для трех вышеперечисленных характеристик.

С 2000 г. в странах - членах Евросоюза, а также в странах - кандидатах на вступление в ЕС находит широкое применение общая схема оценки (Common Assessment Framework, далее - модель CAF). Модель CAF является адаптацией известной бизнес-модели для самооценки Европейского фонда управления качеством - модели совершенства EFQM. Общая схема оценки CAF разрабатывается для общественного сектора и сферы государственного и муниципального управления Европы под эгидой Еврокомиссии.

Модель CAF зарекомендовала себя как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 гг. около 30 европейских стран включили CAF в свои национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления. В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер для органов государственной власти, а в трех странах - Чехии, Словакии и Румынии - обязательный.

Общая схема оценки CAF рекомендована Департаментом по управлению экономикой и борьбе с бедностью Всемирного банка для оценки относительного прогресса в проведении административной реформы России. Появляются пилотные проекты по внедрению модели CAF в нашей стране <8>. С февраля 2008 г. официальным национальным представителем CAF в Российской Федерации является Всероссийская организация качества.

<8> Например , результаты проекта TACIS "Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии"; подпроект 2 "Рекомендации по повышению эффективности работы региональной администрации и думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования" (см.: Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород, 2002. 70 с.).

В 2006 г. автором предложена концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (ЭПУС), основанная на модели CAF и разработанная с учетом национальной специфики государственного устройства и законодательства Российской Федерации.

2. От качества власти к качеству жизни: инициативы государства и точки роста

14 марта 2006 г. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов на совещании в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации свое выступление начал следующими словами: "Сегодня перед страной стоят масштабные задачи, которые требуют качественного прорыва в повышении эффективности государственного управления на всех уровнях - от центра и до отдельного муниципального образования, то есть, по сути, нового качества власти".

Через два месяца, 10 мая 2006 г., Владимир Путин начинает свое Послание Федеральному собранию Российской Федерации словами о качестве жизни, и неизменно с 2003 г. Президент Российской Федерации говорит о необходимости повышать эффективность государственного управления.

От качества власти к качеству жизни - такой вектор для развития современной России задают первые лица государства. Последние несколько лет ознаменованы рядом реформ, призванных повысить качество и эффективность государственного управления, и в первую очередь это административная реформа.

В рамках первого этапа административной реформы в 2003 - 2005 гг. приоритетными задачами назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Следует признать, что первый этап не принес прорыва в качестве государственных услуг: 72% чиновников считают, что они работают хорошо, удовлетворены своей работой, а 71% их клиентов, граждан, наоборот, этой работой не удовлетворены <9>. Для коренного изменения этой ситуации (а именно повышения удовлетворенности граждан к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - по крайней мере до 70%) <10> принята Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., которая установила новые ориентиры: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

<9> Без привлечения граждан и общественных организаций административная реформа не состоится // Независимая газета. 2006. 2 июня.
<10> Из Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.

Минэкономразвития России, на которое возложены полномочия по развертыванию административной реформы, делает ставку на административные регламенты, призванные помочь оптимизировать процесс исполнения государственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти. Насколько верным окажется выбранный курс, можно будет судить, когда эти регламенты заработают.

Еще одной значимой чертой второго витка административной реформы является активное вовлечение субъектов РФ в пилотные проекты по развертыванию программ административной реформы на региональном уровне. Ниже приведено несколько цифр из выступления директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России А.В. Шарова на совещании с представителями федеральных органов исполнительной власти "Об итогах и перспективах реализации административной реформы на федеральном и региональном уровнях" 2 февраля 2007 г.

В 2006 г. на конкурс программ, планов и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ по реализации мероприятий административной реформы было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти (25%) и 46 заявок субъектов РФ (более 50%).

Общее количество заявленных проектов по реализации административной реформы в 2006 г. - 253, в том числе: в федеральных органах исполнительной власти - 81 проект, в субъектах РФ - 172 проекта. Победителями признаны: 19 федеральных органов исполнительной власти и 29 субъектов РФ. Объем финансирования по итогам года: в федеральных органах исполнительной власти - 39 проектов на общую сумму 186 млн. руб., в субъектах Федерации - 63 проекта на общую сумму 215 млн. руб.

Распределение проектов по основным темам выглядит следующим образом (данные из доклада начальника отдела административной реформы Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России М.В. Паршина на том же совещании):

Разработка и внедрение административных регламентов (50%);

Внедрение механизмов управления по результатам (20%);

Внедрение механизмов досудебного обжалования (7%);

Внедрение механизмов аутсорсинга административных процессов (7%);

Разработка антикоррупционных программ (5%).

Типичные примеры некоторых одобренных проектов и объемы выделяемого на них финансирования приведены в табл. 1 <11>.

<11> Протокол заседания комиссии по проведению в Минэкономразвития России конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 г. от 18 июля 2006 г. N 2 (приложения 2, 4).

Таблица 1

Некоторые предложения по распределению средств на реализацию проектов по проведению административной реформы в федеральных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации в 2006 г. (первый этап)

Федеральный орган исполнительной власти / субъект РФ и финансируемые проекты	Сумма, руб. (первый этап)
Роструд Пилотное внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников и по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными	7472640
Росрегистрация Построение организационно-функциональной модели и системы межведомственного взаимодействия при исполнении функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним	2820720
Тульская область Разработка и утверждение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг	3000000
Самарская область Внедрение механизмов управления по результатам в системе взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований (с апробацией в Министерстве здравоохранения Самарской области), территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и органов местного самоуправления г. Новокуйбышевска	3600000
Саратовская область Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в Министерстве сельского хозяйства	1500000

Далее рассмотрены примеры успешной практики регионов в области улучшения качества государственного и муниципального управления, некоторые из которых осуществляются в рамках административной реформы, другие являются самостоятельными инициативами. Вместе с тем рассматриваемые точки роста отражают наметившиеся ориентиры для дальнейшего развертывания подходов к управлению на основе качества в государственных органах исполнительной власти и муниципалитетах.

Ростовская область, г. Шахты: "Зеленый коридор" <12>

<12> Обзор подготовлен на основе материалов О. Космыниной "Донская формула. Поможет ли она противостоять коррупции?" (Молот. 2006. 19 дек.) и "Евростандарт общения" (Молот. 2006. 6 июня), а также доклада С. Понамаренко "Система управления качеством в Шахтинском муниципалитете" на конференции "Качество в сфере государственного и муниципального управления" в рамках международного форума "Лучший опыт - для лучшей жизни". М., 8 - 9 ноября 2006 г.

В октябре 2005 г. в администрации г. Шахты Ростовской области стартовал проект по разработке, внедрению и сертификации системы менеджмента качества и уже в апреле 2006 г. шахтинский муниципалитет получил сертификат на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001:2000. В рекордно короткие сроки мэру г. Шахты Сергею Понамаренко удалось не просто получить сертификат, но и заставить систему управления работать на благо потребителей, т.е. граждан.

Оптимизация процессов предоставления услуг населению была начата с наиболее актуального (более 1000 обращений граждан в год) - "предоставление земельных участков". Руководством городской администрации был разработан и внедрен в ежедневную практику чиновников порядок ускоренного прохождения документов по принципу "зеленого" коридора, который позволил сократить сроки с 12 месяцев до 21 дня, а количество контактов заявителя с чиновником с 23 посещений различных кабинетов до 3 контактов с одним и тем же специалистом (т.е. реализован принцип "одного окна").

Усовершенствование схемы процесса включало:

устранение:

лишних перемещений заявителя между ведомствами;

некоторых этапов из-за отсутствия необходимости их осуществления;

повторных обращений на согласование различных документов в одной и той же службе;

сокращение:

сроков прохождения документов на каждом этапе;

объединение:

процедуры выдачи двух распоряжений в одно;

повторяющихся этапов согласования различных документов.

Реорганизация процесса происходила следующим образом. Сделали фотографию рабочего дня специалистов. Разместили работников служб в одном кабинете, предварительно проведя тестирование на предмет психологической совместимости. Организовали комиссионный выезд специалистов различных ведомств на объекты, для чего был куплен автомобиль "Газель". Создали сектор контроля прохождения правовых актов в структуре администрации. И, наконец, сделали главное, на что дала право реформа органов самоуправления: вместо двух распоряжений, которые издавались до сих пор (распоряжение об утверждении проекта границ участка и распоряжение о предоставлении земельного участка), стали издавать одно со всеми вытекающими согласительными процедурами.

В результате сведения к минимуму контактов заявителя с чиновником и сокращения сроков прохождения документов стоимость услуги в "зеленом" коридоре сократилась на 40%. Принцип "одного окна" и жесткие сроки оформления документации при новом подходе практически исключили возможность коррупции со стороны чиновников. По сути, взятку давать некому, некогда и не за что.

В планах Шахтинской администрации, несмотря на отрицательный психологический настрой на нововведения некоторой части чиновников, - открыть "зеленый" коридор на все услуги, предоставляемые населению городской властью.

Ярославская область: в фарватере административной реформы <13>

<13> По материалам сайта административной реформы в Ярославской области: http://www.adm.yar.ru.

В 2006 г. Ярославская область активно включилась в реализацию программ административной реформы. Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын в интервью "Интерфаксу" заявил, что целями административной реформы на региональном уровне станут оптимизация работы органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности работы администрации области, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Приведем выборочные факты из отчета "О ходе осуществления административной реформы в Ярославской области", представленного в Минэкономразвития России <14> областной администрацией, которые подтверждают серьезность намерений губернатора. Информация дана в разрезе ключевых направлений административной реформы и отражает общую характерную картину мероприятий, проводимых субъектами РФ в рамках административной реформы.

<14> Материал находится в свободном доступе на интернет-портале Ярославской области: http://www.adm.yar.ru.

Управление по результатам.

Восемь сотрудников администрации области прошли курс обучения в Северо-Западной академии государственной службы по программе ТАСИС "Управление по результатам".

Стандартизация и регламентация.

В первом полугодии проведен комплекс мероприятий по участию администрации Ярославской области в конкурсе Минэкономразвития России по административной реформе. В том числе разработаны и представлены на конкурс пять проектов и пять административных регламентов государственных услуг.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.

В рамках реализации данного направления разработана и запущена в эксплуатацию автоматизированная база данных "Паспорт функции", целью создания которой является автоматизация процесса экспертизы функций на избыточность, дублирование и нелегитимность. В аналитический центр приняты и занесены в базу данных более 1000 паспортов функций и более 500 полномочий органов государственной власти области. Первым результатом начатой инвентаризации функций стало принятие решения рядом структурных подразделений администрации области о существенной переработке собственных положений, подготовке предложений по передаче ряда функций органам местного самоуправления, совершенствования механизма реализации функций.

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

Открыта интернет-страница на сайте аналитического центра администрации области, посвященная проведению административной реформы <15>. Страница постоянно обновляется актуальными аналитическими, методическими и информационными материалами.

<15> http://www.adm.yar.ru/a_center/admref/admref.htm

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Разработан и реализуется проект "Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Ярославской области". Проведены социологические исследования, в частности, с целью изучения отношения жителей области к реформам ЖКХ, местного самоуправления и административной реформе <16>.

<16> Результаты опросов размещены на сайте администрации области по вопросам административной реформы: http://www.adm.yar.ru/a_center/admref/04.htm.

Обеспечение административной реформы. Спланирован и находится в стадии внедрения проект организации на сервере администрации области системы дистанционного обучения. В настоящее время сформирована база информационно-обучающих и методических материалов, производится отработка технического взаимодействия программно-аппаратного комплекса Главного управления "Центр телекоммуникаций и информационных систем в образовании" и управления информатизации и технических средств администрации области.

Ивановская область: самооценка по-европейски

В декабре 2006 г. в аппарате избирательной комиссии Ивановской области была апробирована методика самооценки по модели ЭПУС, критерии которой гармонизированы с европейской моделью CAF и критериями модели EFQM. Система оценки основана на подходах, применяемых в конкурсе на соискание Премии Правительства РФ в области качества.

"Самодиагностика по методике ЭПУС, - говорит председатель избирательной комиссии Ивановской области Виктор Смирнов, - позволила измерить уровень эффективности и увидеть потенциал нашей деятельности. На выходе мы получили интегрированную оценку, объединяющую качественные и количественные показатели эффективности деятельности, и это очень важно". В самооценке приняли участие около 90% служащих аппарата комиссии. Так как территориально сотрудники находятся в разных районах области, то для опроса была использована система ГАС "Выборы", что позволило оперативно получить и обработать результаты. Около 100 вопросов анкеты были приведены в соответствие девяти показателям эффективности модели ЭПУС, которые, по сути, представляют снимок всей системы управления: лидирующая роль руководства; планирование; сотрудничество и ресурсы; кадры; результаты для граждан; для служащих; для общества; отчетные результаты деятельности.

На основе балльной оценки по каждому из девяти показателей и 28 оценочных составляющих модели ЭПУС, а также пожеланий, замечаний и предложений, высказанных работниками, был проведен анализ сильных и слабых сторон, определены возможности для улучшений. В частности, по некоторым показателям групп "Кадры" и "Результаты для служащих" была выявлена потребность в дополнительном обучении персонала. Работники осознают важность повышения своего профессионального уровня и напрямую связывают свою компетентность с удовлетворенностью от работы. А повышение удовлетворенности сотрудников, с точки зрения управления, - это повышение эффективности их работы. Поэтому в 2007 г. руководство комиссии сделало дополнительный акцент на обучении сотрудников в различных вариантах: тренинги, семинары, возможности межрегионального обмена опытом.

Помимо анкетирования работников, в комиссии была сформирована группа по самооценке, которая проводила детальную самодиагностику деятельности по 28 составляющим модели ЭПУС. В состав группы вошли руководители отделов, которые в течение трех недель определяли наработанную лучшую практику в деятельности комиссии, а также области, требующие первоочередных улучшений.

Отчет по самооценке, сформированный по результатам анкетирования служащих и SWOT-анализа со стороны руководителей, позволяет системно посмотреть на деятельность государственного органа, увидеть несоответствия, направления для улучшений и объективно оценить не только отчетные результаты, но и резервы эффективности, скрытые непосредственно в системе управления. "К сожалению, - отмечает Виктор Смирнов, - такая локальная апробация на уровне одного государственного органа не дает возможности прочувствовать основных преимуществ системы ЭПУС, которая предполагает вовлечение всех государственных и муниципальных органов Российской Федерации. При реализации концепции "Эффективная публичная служба" в федеральном масштабе появляется возможность сравнивать результативность органов государственной власти, в частности, я мог бы сравнить свои результаты с избирательными комиссиями других областей. Кроме того, система предполагает определение лучшего опыта государственного (муниципального) управления по 28 составляющим модели ЭПУС и объединение этого опыта в федеральную базу данных лучшей практики, доступную для всех органов власти. Если мы, например, будем отставать по показателю "Планирование деятельности", то я как руководитель легко могу найти успешный опыт, например, в Липецке или Твери. В то же время у нас, как и у любой другой организации, есть свои элементы лучшей практики. Например , в ивановском облизбиркоме успешно функционирует совет системных администраторов, и мы с удовольствием бы поделились своим опытом с теми, у кого возникают проблемы по показателю "Кадры". Сейчас нет системного обмена опытом в сфере госуправления - ЭПУС предлагает такую систему, которую, кстати, вполне возможно реализовать на платформе ГАС "Выборы".

Лучший опыт - для лучшей власти

В 2007 г. в рамках административной реформы предполагалось внедрение образцов лучшей практики в деятельность государственных органов, и приоритет отдавался стандартам государственных услуг и административных регламентов массовых общественно значимых государственных функций и услуг. Однако пока не предложены реально действующие механизмы распространения этого опыта, в том числе IT-решений, не сформирована база данных лучшей практики и не создан ресурсный центр, обеспечивающий систематизацию информации и доступ к ней, в том числе по телекоммуникационным каналам. Следует также отметить, что нерегламентированная лучшая практика по различным аспектам государственного (муниципального) управления (работа с кадрами, мотивация, планирование деятельности, социальная ответственность и т.д.) пока не востребована со стороны государства. Возможно, этот спрос еще просто не сформировался. Надеемся, что это в скором времени произойдет и совершенствование государственного управления не ограничится регламентацией и стандартизацией. Лучшая практика в виде бумажек-регламентов вряд ли заменит "живую" лучшую практику конкретных людей и конкретных ситуаций.

Трудно себе представить, что можно эффективно управлять государственной машиной в XXI в. только на основе контроля за выполнением регламентов и стандартов, а борьбой с бюрократией заниматься исключительно методами укрепления механистической бюрократии, признаки которой - жесткая функциональная специализация, четкая иерархия, регламентация и контроль деятельности. Еще труднее представить, что чиновники будут активно стремиться к улучшению качества своих услуг, если у них появится еще один регламент, особенно это касается чиновников передовой линии, которые имеют непосредственный контакт с потребителем (гражданином, организацией).

Если мы будем игнорировать все, что было в теории управления после Тейлора и Файоля и в теории структур власти после Вебера, если вековой запас знаний о людях в организациях, человеческих отношениях и теории мотивации для нас не имеет значения, то вполне можно обойтись и регламентами, но тогда не стоит говорить о качестве государственных услуг и тем более об удовлетворении потребителей этих услуг.

Поэтому призываем специалистов в области управления качеством обратить внимание на процесс создания государственной СМК, который носит название "административная реформа", а специалистов по государственному реформированию, в свою очередь, - более тесно сотрудничать с профессионалами в области качества при осуществлении столь важных для страны инициатив.

3. Европейский опыт применения Общей схемы оценки (CAF) в практике государственного и муниципального управления

С 2000 г. в европейских странах для улучшения качества публичных услуг и повышения эффективности деятельности в сфере государственного и муниципального управления применяется Общая схема оценки (Common Assessment Framework - модель CAF). Разработка модели CAF ведется Европейским институтом публичного администрирования (EIPA) под эгидой Еврокомиссии на базе двух оценочных схем:

а) модель совершенства Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model), которая с 1992 г. успешно зарекомендовала себя в Европе как модель Европейской премии качества, а также как инструмент для измерения мощности управленческого потенциала, оценки эффективности системы управления организаций, в том числе в сфере государственного управления <17>;

<17> С 1999 г. существует версия модели для общественного сектора и некоммерческих организаций.

б) модель "Speyer", разработанная Немецким университетом административных наук г. Шпейер специально для оценки качества деятельности государственных структур.

Модель CAF позиционируется как механизм обследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе диагностической самооценки, как инструмент для сравнительного анализа институциональных систем европейских государств, включающий определение лучшего опыта, а также как часть программ реформирования сферы государственного и муниципального управления. Общая схема оценки разработана специально для общественного сектора с учетом его специфики и для достижения следующих целей.

Внедрить в сферу публичного администрирования принципы управления качеством и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки "планируй - сделай" к циклу "планируй - делай - проверяй - воздействуй" (цикл непрерывного улучшения PDCA).
Предоставить механизм для самооценки с целью диагностирования сильных и слабых сторон, определения областей для улучшения.
Стать связующим элементом между различными подходами к управлению на основе качества.
Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики управления для общественного сектора.

Модель CAF включает в себя две группы оценочных показателей:

группа "Возможности" характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности;

группа "Результаты" характеризует достижения организации.

Девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие критериям Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.

Этапы развития CAF

CAF - результат сотрудничества министров, отвечающих за вопросы публичной службы в странах - членах ЕС. Модель создана под эгидой Инновационной группы по вопросам общественного сектора (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов на основе сотрудничества, обмена знаниями и опытом для модернизации систем государственного и муниципального управления и улучшения качества публичных услуг в странах ЕС.

Первая экспериментальная версия CAF была представлена в мае 2000 г. в г. Лиссабоне на 1-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС. Через два года в г. Копенгагене была проведена презентация обновленной версии модели CAF-2002, в том же году при Европейском институте публичного администрирования (EIPA) г. Маастрихта был создан ресурсный центр CAF. На 4-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС в г. Тампере в сентябре 2006 г. была представлена третья версия CAF, пересмотренная с учетом 5-летнего опыта применения модели более чем в 900 европейских организациях публичной службы, а также в неевропейских странах, таких как Китай, страны Ближнего Востока, Доминиканская Республика, Бразилия и др.

Сегодня развитию CAF способствует сотрудничество пользователей модели в рамках Европейской сети публичного администрирования EUPAN, созданной при ресурсном центре CAF.

Государственная поддержка

Разнообразные инициативы в общественном секторе по построению систем управления на основе качества получают неизменную поддержку со стороны государства в странах, имеющих богатый опыт в области TQM, - это Скандинавия, англосаксонские страны, включая Великобританию, где CAF принимается многими руководителями высших государственных органов в качестве управленческого инструмента.

В большинстве стран ЕС государственная поддержка CAF нарастает и выражается в конкретных правительственных инициативах. Совет министров Кипра в сентябре 2004 г. принял решение способствовать распространению CAF на всех уровнях государственной службы для повышения ее эффективности. Правительство Чехии в марте 2004 г. одобрило концепцию реформы и модернизации центрального государственного управления, где CAF является одним из рекомендуемых инструментов. В Греции внедрение CAF было включено в программу административной реформы "Politeia 2005 - 2006". Венгерское правительство в своей резолюции 1113/2003 декларирует необходимость применения CAF в общественном секторе. Италия на национальном уровне развивает культуру качества публичных услуг, проводя национальное обследование опыта внедрения систем менеджмента качества в органах государственной власти; в мае 2005 г. была учреждена премия в области качества для учреждений государственной службы; система конкурсной оценки основана на критериях моделей CAF и EFQM. В Люксембурге принята правительственная программа в области качества, где CAF является одним из основных элементов. В Литве годовой план на 2005 - 2006 гг. по реализации Стратегии развития государственной службы до 2010 г. включает CAF и другие инструменты TQM. Польский кабинет государственной службы 29 апреля 2004 г. провел в Варшаве конференцию "CAF как инструмент улучшения качества деятельности государственных учреждений". Модель CAF, наряду с другими современными инструментами TQM, включена Правительством Румынии в Стратегию модернизации государственной службы на федеральном и местном уровнях. В Испании государственная поддержка для CAF и других TQM-инструментов проявляется в большей степени на уровне местных администраций.

Следует отметить уменьшение государственной поддержки инициатив в области TQM в Литве, где качество государственного управления не рассматривается как актуальная проблема, хотя в декабре 2001 г. Правительство приняло Требования и рекомендации по внедрению систем менеджмента качества в сфере государственного управления (на основе требований стандарта ISO 9001:2000). Политические изменения в Эстонии обусловили снижение интереса к CAF осенью 2003 г., но в последнее время этот интерес возобновляется.

В целом текущий уровень государственной поддержки инициатив в области управления качеством в странах ЕС является достаточно комфортным для внедрения CAF.

В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер, а в трех - обязательный. Как показывает опыт, национальные организации (агентства), отвечающие за распространение и содействие продвижению CAF в европейских странах, являются правительственными и, как правило, относятся к министерствам, в компетенцию которых входят вопросы реформирования и развития государственной службы, а также к финансовым министерствам. В Бельгии, Германии и Испании реализуется подход "снизу - вверх" и распространение CAF ведется на региональном и местном уровнях.

Финансирование

Финансирование CAF не предусмотрено в Эстонии, Ирландии и Латвии. В Испании расходы на CAF включаются в бюджеты различных государственных учреждений по статье "Обучение".

В Финляндии финансирование снижается, что обусловлено завершением региональных пилотных проектов внедрения CAF.

В Бельгии планируется увеличение финансирования CAF на 200%. Правительство Чехии выделяет дополнительные финансовые ресурсы центральным государственным органам, а также ожидает средства, выделяемые Европейским региональным фондом развития, для внедрения CAF в муниципалитетах. В Венгрии новая онлайн версия CAF будет финансироваться государством. Ресурсы, запланированные в Италии на развитие CAF, значительно превышают финансирование проекта на начальной стадии. Румыния все еще находится в стадии планирования ресурсов на CAF.

Продвижение и сопровождение CAF

С момента появления CAF в 2000 г. многие европейские страны предпринимали различные действия по развитию и поддержке этого инструмента.

Рассмотрим подробнее формы инициатив по продвижению CAF.

Информация о модели CAF. В Дании с целью распространения CAF и позиционирования модели в качестве простого и доступного инструмента совершенствования был инициирован проект KVIK, в рамках которого был выпущен DVD, на котором представлен опыт самооценки двух организаций, в доступной форме объяснены основные этапы процесса самооценки. В Финляндии распространено 2000 копий брошюры с описанием модели CAF, в Бельгии 5000 брошюр о CAF выпущено на голландском и французском языках.

Дополнительные инструменты CAF. В Дании в рамках проекта KVIK разработано иллюстрированное руководство по самооценке, содержащее визуальные образы и массу инструментов и методов, позволяющих сделать процесс самооценки максимально понятным и эффективным. Специальные руководства изданы по крайней мере в 10 странах, во многих брошюры дополнены кейсами и отчетами об успешном опыте применения CAF. В Португалии разработано подробное руководство, посвященное структуре модели и принципам оценки, а также описанию сопутствующих инструментов и методов. В некоторых странах разработаны адаптированные версии CAF для отдельных направлений государственной службы. Так, в Венгрии разработаны модели для местного управления, полиции, службы охраны, пенсионного страхования; в Германии применяют различные варианты CAF для церковного управления, юридических служб, полиции; в Бельгии разработаны модели для сферы образования и муниципального управления.

Обучение. CAF является инструментом TQM начального (базового) уровня, тем не менее обучение является важным фактором результативного применения модели. На сегодняшний день в 18 государствах проводится обучение CAF на регулярной основе. По результатам обследования 14 стран в 2005 г. в различных программах по изучению CAF приняли участие более 1300 организаций.

Индивидуальные консультации и наставничество. Около 70% европейских организаций государственного сектора пользуются внешними консультациями при подготовке, внедрении и использовании CAF.

Обмен опытом. Не вызывает сомнения значимость конференций для развития CAF и обмена опытом между пользователями модели. Однако важную роль начинают играть и интернациональные партнерства CAF, первое из которых установлено между четырьмя странами: Австрией, Чехией, Венгрией и Словакией.

В Бельгии в течение последних трех лет проводится Национальная конференция по качеству, в которой участвуют представители всех уровней государственной службы, включая органы полиции, юстиции и образования. 3-я конференция пользователей CAF прошла в 2005 г. в Германии. Национальные конференции по качеству государственной службы регулярно проходят в Чехии, Словакии, Словении, Испании; ключевой темой этих конференций является опыт применения модели CAF.

Информация по применению. Поскольку применение CAF предполагает сравнение своих результатов с другими, поиск лучших решений и обмен опытом, то в повестке дня большинства пользователей модели одним из главных пунктов обозначен сбор информации о применении CAF. EIPA развивает объединенную базу данных практиков CAF. На сегодняшний день восемь стран имеют собственные базы данных CAF и четыре страны (Италия, Латвия, Португалия, Словакия) планируют начать их формирование. В Португалии проект создания банка данных государственной службы финансируется Социальным европейским фондом. Бельгия планирует разработать программное обеспечение для создания собственной базы данных, связанной с базой EIPA, и предлагает объединить в перспективе национальные базы данных в одну сеть. Германия предлагает создавать национальные CAF-агентства, через которые будет возможно получить доступ ко всем ресурсам на базе CAF. Принципы формирования и интеграции банков данных CAF, их функциональное наполнение являются в настоящее время предметом обсуждения между странами, практикующими CAF.

Электронные инструменты. Большинство примеров электронного инструментария CAF приведено выше. Еще несколько фактов: в Дании создан онлайн сервис KVIK, позволяющий оценить уровень развития относительно критериев модели CAF, используя Интернет; Венгрия в 2003 г. представила онлайн сервис KINGS, где собрана лучшая практика и методы управления государственными службами.

Планы по развитию CAF в Европе

В некоторых странах планы в отношении дальнейшего применения CAF не сформированы (Эстония, Франция) в силу политических и административных изменений, но велика вероятность, что правительства этих стран будут рекомендовать использование CAF в будущем. В Люксембурге уверены, что включение CAF в национальную программу качества будет хорошим стимулом для развития модели. В Ирландии рассматривают CAF как один из инструментов программ развития государственных служб. Похожая ситуация в Латвии, где CAF - один из инструментов, рекомендованных правительством наравне со стандартами ISO 9001:2000 и моделью Латвийской премии качества. В Великобритании активного развития модели не предусматривается, так как наряду с CAF в общественном секторе широко применяется модель EFQM.

В таких странах, как Австрия, Финляндия, Италия, Литва и Испания, планируется поступательная реализация принятых программ в отношении CAF. В некоторых странах развитие CAF является приоритетом. В Бельгии планируется организовать централизованное обучение CAF дважды в год. Кипр намерен подготовить программу обучения CAF на уровне Совета министров. В Греции, Португалии и Словении также планируется уделять особое внимание обучению CAF. В Румынии предусмотрено обучение 4 - 6 членов Центрального отделения реформы государственной службы в Европейском институте EIPA с целью подготовки тренеров для обучения CAF внутри страны.

В Чехии планируется продолжать экспериментальный проект распространения модели CAF на региональном и местном уровнях, в том числе обучить ряд государственных служащих для работы с "региональными экспертами и асессорами", а также разработать руководства по применению CAF для регионального и местного уровней. Германия хочет дополнить инструмент "easy CAF" информационной базой данных, продолжить организацию CAF-конференций и издание CAF-публикаций. Дания нацелена увеличить число пользователей CAF и CAF-инструментов. Норвежское агентство "Statskonsult", отвечающее за развитие CAF, продолжит позиционировать CAF как инструмент для повседневной работы, проведет ряд опросов и обследований по удовлетворенности пользователей CAF. Венгрия планирует создание нового электронного CAF-pecypca с целью распространения модели в регионах. Польский департамент государственной службы собирается провести ряд информационных мероприятий, конференций и семинаров для распространения CAF. Для поддержки пользователей CAF в Португалии решено учредить "CAF-почту" и создать электронные инструменты самооценки, кроме того, планируется провести опросы пользователей CAF.

По результатам опросов пользователей CAF, 9 из 10 начинают деятельность по совершенствованию именно в результате самооценки по критериям Общей схемы оценки. Если в 2003 г. желание повторно применить Общую схему оценки было отмечено у 82% пользователей модели, то в 2005 г. доля их увеличилась и составила около 95%.

В 2003 г. насчитывалось порядка 500 зарегистрированных пользователей CAF, к середине 2005 г. их число составило более 900, а к концу 2006 г. приблизилось уже к 2000. В ближайшем будущем ряды пользователей CAF пополнят наши украинские соседи, где под эгидой Главгосслужбы Общая схема оценки проходит апробацию.

4. Системы оценки эффективности публичной службы "ЭПУС"

Концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (система ЭПУС <18>) разработана с целью содействия:

<18> Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба (ЭПУС)": Свидетельство об отраслевой регистрации в отраслевом фонде алгоритмов и программ N 6995, 2006 г.

проведению административной реформы в Российской Федерации;

повышению эффективности публичной службы на всех уровнях;

улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления.

Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации и основывается на следующих подходах к оценке и анализу качества систем управления и эффективности деятельности:

Общая схема оценки (CAF) <19>;

<19> В разработке использован третий вариант Общей схемы оценки CAF-2006, который был представлен на 4-й Конференции государственной службы ЕС, прошедшей 27 - 29 сентября 2006 г. в г. Тампере (Финляндия).

модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model);

модель премий Правительства РФ в области качества;

система ЭПУС представляет собой комплексный механизм для измерения уровня эффективности и потенциала государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на базе интегрированной оценки, объединяющей качественные и количественные показатели эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления.

В отличие от предлагаемых сегодня в России подходов к достижению целей административной реформы (повышение качества и доступности государственных услуг и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти), скорее направленных на мониторинг хода реформ государственного управления, а не на поддержку процессов их осуществления <20>, предлагаемая система ЭПУС включает не только показатели результативности (outcome) и достижения непосредственных результатов (output), но и ключевые индикаторы возможностей, которые помогают оценить потенциал государственных органов, их готовность и восприимчивость к преобразованиям.

<20> Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы (рабочие материалы). Всемирный банк, октябрь 2004 г.

Отсутствие на сегодняшний день механизма повышения эффективности деятельности органов государственной власти с необходимым набором инструментов не позволяет с полной уверенностью говорить об успешной реализации программ реформирования сферы государственного управления. Г. Греф, бывший в то время министром экономического развития и торговли РФ, в интервью журналу "Русский Newsweek" на вопрос об экономической политике ответил, что качество услуг, предоставляемых государством, должна была улучшить административная реформа. Но реально этого не произошло: "По-прежнему существуют конфликты интересов между министерствами и подведомственными им службами, нет четкой политики в каждом секторе экономики, отсутствует система постановки задач перед каждым уровнем исполнительной власти и индикаторов достижения этих задач" <21>.

<21> Лицемерное поведение власти бесперспективно // Русский Newsweek. 2005. N 12. 28 марта. С. 24 - 27.

Достижению задач, о которых говорит Г. Греф, должно способствовать так называемое "управление по результатам". Действительно, внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является первым (по порядку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Хотя, если проанализировать тематику большинства докладов, презентаций, выступлений чиновников, отвечающих за осуществление реформы <22>, складывается впечатление, что внедрение "управления по результатам" - это единственная задача административной реформы, а таких задач, как формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления, словно не существует.

<22> Материалы экспертного семинара "Реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровнях" (Минэкономразвития России, ЦСР, 15 - 16 декабря 2005 г.) // http://www.csr.ru/event/original_907.stm.

Система ЭПУС предлагает комплексный подход к решению задач административной реформы в Российской Федерации на основе реализации принципов непрерывного совершенствования деятельности, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений <23>, проводимых в органах государственной власти.

<23> По результатам опроса государственных и муниципальных гражданских служащих в регионах, проведенного Фондом "Институт экономики города" и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений в 2005 г., более 80% гражданских служащих считают, что реформа государственной службы и административная реформа необходимы в той или иной степени, и 50% уверены в ее успешности.

Система ЭПУС предлагает:

методики проведения диагностической самооценки и экспертной оценки деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления;

инструментарий для определения сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, подходы к разработке и реализации мероприятий по совершенствованию и повышению эффективности деятельности;

методы определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного и муниципального управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС.

Структура системы оценки ЭПУС

Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая:

федеральный уровень (Ф);

уровень субъекта Федерации (С);

местный уровень (М).

В табл. 2 приведена упрощенная схема аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на результаты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оценочной системе ЭПУС <24>.

<24> Предлагаемая схема уровней государственной службы является предварительной. Более детальную ее проработку и уточнение функциональных и иерархических уровней (подуровней) предполагается провести при дальнейшем обсуждении концепции с экспертами в различных областях публичной службы.

Модель ЭПУС имеет структуру, приведенную в соответствие с моделью CAF, и включает в себя две группы основных показателей (индикаторов эффективности):

Возможности: Результаты:
1. Лидирующая роль руководства; 6. Результаты для граждан/потребителей;
2. Планирование деятельности; 7. Результаты для служащих;
3. Кадры; 8. Результаты для общества;
4. Сотрудничество и ресурсы; 9. Отчетные результаты деятельности
5. Процессы, осуществляемые аппаратом

Таблица 2

Схема уровней публичной службы ЭПУС

Код	Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления
Ф	Аппараты федеральных государственных органов
Ф-I	Аппарат Администрации Президента РФ
Ф-II	Аппарат Правительства РФ
Ф-III	Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Ф-IV	Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Ф-V	Аппараты министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ
Ф-VI	Аппараты министерств РФ, подчиненных Правительству РФ
Ф-VII	Аппараты федеральных служб и федеральных агентств РФ
Ф-VIII	Аппараты судов РФ
Ф-IX	Аппараты иных государственных органов РФ
Ф-X	Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ
C	Аппараты государственных органов субъектов РФ
С-I	Аппарат высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ
С-II	Аппарат высшего должностного лица субъекта РФ
С-III	Аппараты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ
С-IV	Аппарат законодательного органа государственной власти субъекта РФ
С-V	Аппараты иных государственных органов субъекта РФ
С-VI	Аппарат мировых судей
М	Аппараты органов местного самоуправления
М-I	Аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
М-II	Аппарат представительного органа местного самоуправления

Индикатор 1. Лидирующая роль руководства: как руководители аппарата органа государственной власти (ОГВ)/органа местного самоуправления (ОМСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации; как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение эффективности деятельности ОГВ/ОМСУ.

1а. Определение руководителями предназначения, стратегии развития и ценностей возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, демонстрация на личных примерах стремления к повышению эффективности своей деятельности:

создание руководителями нормативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, выделение принципов этой нормативной базы;

формирование и поддержание руководителями собственным примером этических норм и ценностей, на основе которых создается корпоративная культура;

способность инкорпорировать стратегические цели и предназначение ОГВ/ОМСУ в текущую деятельность;

личное активное участие руководителей в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ;

стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например, посредством выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделения служащих полномочиями при принятии решений;

определение руководителями приоритетов в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ;

стимулирование и поощрение руководителями атмосферы сотрудничества в коллективе, умение предотвращать конфликтные ситуации.

Индикатор 7. Результаты для служащих: результаты в отношении удовлетворения интересов и потребностей служащих.

7б. Показатели восприятия служащими своей деятельности (показатели определяются на основе обследования кадрового состава, интервьюирования, анкетирования и т.п.):

показатели удовлетворенности (например, пропуски рабочих дней, уровень травматизма и заболеваемости, количество жалоб на условия труда, текучесть кадров, использование социальных льгот);

показатели результативности (например, результаты проверок, соответствие нормам и стандартам);

показатели развития навыков (например, число служащих, прошедших обучение и переподготовку, затраты на обучение кадров);

навыки взаимодействия с гражданами/потребителями, эффективность обратной связи;

уровень ротации (мобильности) служащих внутри аппарата ОГВ/ОМСУ;

показатели мотивации и вовлеченности служащих (участие в опросах, обследованиях, корпоративных мероприятиях, командной работе);

количество и частота поощрений/взысканий служащим/группам служащих;

количество зафиксированных случаев конфликтов.

Методика оценки

Методика оценки ЭПУС основана на оценочной схеме Европейского фонда управления качеством RADAR <25>.

<25> Results (Результаты) - Approach (Подход) - Deployment (Внедрение) - Assessment and Review (Оценка и пересмотр). Группа критериев "Результаты" модели EFQM оценивается, соответственно, по показателю "Results", а критерии группы "Возможности" анализируются с учетом Approach, Deployment, Assessment and Review.

Подробнее см.: Маслов Д., Вылгина Ю. Современные инструменты управления: модель совершенствования EFQM: Учебное пособие. Иваново: Ивановский государственный энергетический университет, 2006. С. 25 - 30.

Особенностью RADAR является оценка "справа налево" <26>, т.е. от "Результатов" к "Возможностям", когда диагностика деятельности начинается с определения симптомов организационных болезней, просчетов в работе, а затем анализируются процессы и системные факторы в поисках причин этих болезней.

<26> См.: Конти Т. Почему не полностью используется потенциал самооценки // Методы менеджмента качества. 2003. N 3. С. 4 - 11.

Инструментарий для оценки (самооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в конкурсе на соискание премий Правительства РФ в области качества <27>.

<27> См.: Премии Правительства Российской Федерации в области качества: руководство для организаций-участников 2006 года. М.: ВНИИС, 2006. С. 17 - 20.

Измерители для группы "Результаты" включают два элемента:

достижения: показатели для оценки собственных результатов, тенденции изменения за последние три-пять лет, тенденции изменения фактически достигнутых показателей в сопоставлении с плановыми, сравнение собственных показателей с аналогичными показателями других;

полнота охвата: данные о том, насколько приведенные показатели охватывают различные направления деятельности.

Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, 9а, 9б) выставляются отдельно для каждого элемента: достижения и полнота охвата. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6 - 9.

Измерители для группы "Возможности" включают три элемента:

совершенство подхода: формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности;

полнота подхода: насколько широко и системно применяются эти формы и методы: в вертикальном разрезе - по уровням управления, в горизонтальном - по подразделениям и направлениям деятельности;

оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, корректировка и актуализация подхода с целью его совершенствования.

Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, 5д) выставляются отдельно для каждого элемента: совершенство подхода, полнота подхода, оценка и пересмотр подхода. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 1 - 5.

Итоговая оценка уровня эффективности.

По общим оценкам в процентах каждой составляющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого индикатора для группы "Возможности" и для группы "Результаты".

Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соответствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости Кi, где i - один из 9 индикаторов эффективности.

Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС устанавливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 3 - не приводится). Такой адаптивный подход обусловлен, с одной стороны, различной степенью влияния того или иного индикатора на эффективность деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной значимостью каждого индикатора относительно ожидаемых результатов для разных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления), выполняющих различные функции и имеющих строго определенное законом место в структуре государственной власти.

Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуровня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем суммы Кi по группам индикаторов "Возможности" и "Результаты" должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц.

Итоговая оценка эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) вычисляется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 баллов по группе "Возможности" и 500 баллов по группе "Результаты").

В зависимости от количества набранных баллов при оценке (самооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) по пятиступенчатой схеме.

Неэффективная деятельность (0 - 100 баллов): отсутствуют или слабые свидетельства эффективности.
Малоэффективная деятельность (101 - 250 баллов): некоторые свидетельства эффективности и отдельные признаки стремления к совершенствованию деятельности.
Эффективная деятельность (251 - 500 баллов): ясные свидетельства эффективности и устойчивые тенденции к совершенствованию деятельности.
Высокоэффективная деятельность (501 - 750 баллов): признанный уровень эффективности, тенденции непрерывного совершенствования по большинству направлений деятельности.
Эталонная деятельность (751 и более баллов): эталонный уровень эффективности <28>.

<28> Более подробно методика и инструментарий оценки изложены в книге: Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2006. 50 с.

Оценка эффективности деятельности аппаратов органа государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предполагает двухуровневую диагностику аппарата: самооценку и экспертную оценку.

Принципы формирования базы данных

"Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будет сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечены широкомасштабный обмен мнениями при разработке решений и распространение успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников" <29>.

<29> Из Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг.

На основе экспертных заключений для мониторинга показателей эффективности и измерения динамики улучшения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти различных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муниципального управления формируется многоуровневая информационная база данных ЭПУС, состоящая из трех блоков информации в зависимости от уровня аппарата органа власти:

блок аппаратов органов местного самоуправления;

блок аппаратов органов государственной власти субъектов РФ;

блок федеральных аппаратов органов государственной власти.

Каждый блок базы данных содержит балльные оценки индикаторов эффективности ЭПУС и информацию о лучших примерах и успешном опыте государственного и муниципального управления.

Для мониторинга и анализа результатов оценки эффективности, сбора и систематизации информации о лучшей практике государственного и муниципального управления, обеспечения доступа к информационной базе данных, технической поддержки деятельности по распространению успешных подходов и методов повышения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления, формируется федеральная сеть информационных центров, объединяющих четыре уровня:

муниципальный (база данных муниципальных образований);

региональный (базы данных субъектов Федерации);

окружной (базы данных федеральных округов);

федеральный (общероссийская база данных).

На муниципальном уровне формирование базы данных и предоставление доступа к ней курирует высшее должностное лицо субъекта РФ.

Техническое обеспечение функционирования региональных информационных центров в системе ЭПУС возлагается на аппарат главных федеральных инспекторов в каждом субъекте Федерации.

Обработанная информация о региональных и муниципальных аппаратах органов власти стекается в базы данных федеральных округов. На этом уровне техническое функционирование системы ЭПУС обеспечивается аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Техническое обеспечение на федеральном уровне осуществляет Администрация Президента РФ.

Внедрение и организационное обеспечение функционирования системы ЭПУС осуществляет координационный центр при Администрации Президента РФ.

***

Возвращаясь к интервью Г. Грефа для журнала "Русский Newsweek", обратим внимание на его замечание, что "по опыту других стран на построение прозрачной системы оценки деятельности власти и реагирования общества на нее уходит 10 лет, используя чужой опыт, создать такую систему в России возможно за три-четыре года". Концепция ЭПУС направлена на реализацию именно этой возможности. Предлагаемая система "Эффективная публичная служба", основываясь на признанной европейской модели CAF, разработана с учетом российской специфики и включает ряд инновационных моментов.

Двухуровневая оценка: сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки (введение института экспертных советов).
Адаптация модели для различных аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления:

схема уровней публичной службы;
коэффициенты весомости для индикаторов модели.

Формирование многоуровневой базы данных на основе представительств Президента РФ в федеральных округах.

Перечисленные особенности позволяют позиционировать модель ЭПУС в качестве федеральной проективной программы повышения эффективности деятельности институтов публичной службы и повышения качества публичных услуг <30>.

<30> Подробнее о системе ЭПУС и об авторе см. на: http://benchmarking.economic.ispu.ru/epus.htm.

Ключевые слова

ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / FIRE SAFETY / ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / LOCAL GOVERNMENT AUTHORITY / СИСТЕМА МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА / QUALITY MANAGEMENT SYSTEM / УПРАВЛЕНИЕ / MANAGEMENT / ПОТРЕБИТЕЛЬ / CONSUMER / ПРОЦЕССНАЯ МОДЕЛЬ / PROCESS MODEL / КРИТЕРИИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ / СОЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ / SOCIAL RESPONSIBILITY / EFFICIENCY CRITERION

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Макаркин С.В., Воробьева Е.П., Синякова Ю.В., Латыпов С.Р.

Рассмотрены вопросы разработки системы менеджмента качества (СМК) в области обеспечения пожарной безопасности и внедрения ее в деятельность органов местного самоуправления. Представлена последовательностьдействий по созданию системы менеджмента качества в области обеспечения пожарной безопасности . Рассмотрены основные методы и инструменты, используемые для организации управления деятельностью органов местного самоуправления, а также наиболее значимые критерии оценки результативности системы менеджмента качества . На основе анализа типовых процессов в соответствии с положениями IWA 4:2009 разработана процессная модель системы менеджмента качества органов местного самоуправления муниципального образования в области обеспечения пожарной безопасности .

CREATION AND IMPLEMENTATION OF A QUALITY MANAGEMENT SYSTEM IN THE ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENTS FOR ENSURE FIRE SAFETY

Questions of development and deployment in activity of local governments of quality management system in the field of ensuring fire safety are considered. Purposes of creation of SMQ (Quality Management System ), and also consumers of services of local governments services and interested parties are defined. The sequence of actions for the creation of quality management system in the field of ensuring fire safety with a concretization of the planned actions, the expected result and responsibility of performers is presented. Responsibility and obligations of the management in quality are established. Long-term goals are formulated and possible measurable indicators of their achievement are offered. Specifics of activity of local government are reflected in studying of questions of management of documents and records on quality with allocation of their identifying signs. Ways of obtaining objective information on satisfaction of consumers are investigated. Forms of exchange of information taking into account productive functioning of SMK are defined. Questions of competence of staff of local governments and criteria of quality of the rendered administrative services are considered. The main methods and tools used for the organization of management of activity of local governments, and also the most significant criteria of an assessment of productivity of quality management system are defined. On the basis of the analysis of standard processes according to the provisions IWA 4:2009 the process model of quality management system of local governments of municipality in the field of ensuring fire safety with allocation of processes of the management , the main and auxiliary processes is developed.

Какие птицы улетают на юг?

Жаворонок хохлатый (galerida cristata)

Муж на час – бизнес для хозяйственных мужчин

Бакалея это какие продукты