УДК 332.145(470)
ББК 65.054.12(2Р

Цель. Выявление и характеристика этапов формирования системы территориального планирования городского развития в РФ в советский и современный периоды.

Методы. В исследовании использованы методы генетического,логического,системного и сравнительногоанализа. Эмпирическую базу исследования составила совокупность нормативно-правовых актов в сфере территориального планирования городского развития в РФ в советский и постсоветский периоды.

Результаты и практическая значимость. В работе выявлены этапы становления системы территориальногопланирования в РФ с учетом состояния рынка недвижимости и ключевых параметров действующих моделей нормативно-правового регулирования. Особое внимание уделено анализу места и роли территориального планирования городского развития в системе стратегического планирования социально-экономического развития страны. Полученные результаты будут востребованы при обосновании управленческих решений и рекомендаций по совершенствованию территориального планирования городского развития в РФ и других постсоциалистических странах.

Научная новизна. Выявлена специфика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах становления системы территориального планирования городского развития. Охарактеризованы роль и место территориального планирования в формирующейся системе стратегического планирования социально-экономического развития. Сформулированы проблемы совершенствования территориального планирования развития городов в кратко- и долгосрочной перспективе.

Ключевые слова: организация территориального планирования , стратегическое управление (планирование) , управление городским развитием .

Территориальное планирование в советский период

За период не превышающий 100 лет Россия пережила две «революции» в подходах к территориальному планированию и градостроительному регулированию, связанных с кардинальной сменой экономического уклада и политической системы страны. Советский период показал, насколько масштабными могут быть объекты территориального и городского планирования условиях административно-командной системы, реализующей общегосударственные приоритеты. Отсутствие оборота земельного рынка и рынка недвижимости породило своеобразные «квази» денежные формы товарных обменов, создавало условия для реализации волюнтаристских целей и гигантских территориальных проектов.

В СССР сформировалась весьма сложная и вместе с тем достаточно четкая система научно-проектных работ по градостроительству. На макротерриториальном уровне (страна, союзная республика, крупные экономические районы) эту систему представляла Генеральная схема расселения на территории СССР и региональные схемы расселения союзных республик. На мезотерриториальном уровне (области, края, АССР) градостроительное прогнозирование было представлено схемами и проектами районной планировки. На микротерриториальном, локальном уровне (города, поселки, сельские поселения) разрабатывались генеральные планы городов и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки жилых районов, центров городов, проекты застройки жилых микрорайонов и др. .

Для всей системы научно-прогнозных работ по градостроительству были характерны преемственность и иерархичность - работы нижестоящего уровня должны были разрабатываться после завершения и на основе работ вышестоящего уровня. В соответствии этим цели и задачи таких работ имели известную специфику, обусловленную размерами охватываемой процессом проектирования территории и масштабом проектных материалов. В частности, проектирование на макротерриториальном уровне ставило и решало в основном расселенческие, экистические задачи.

Основным документом по планированию (проектированию) развития городской территории являлся генеральный план города,разрабатываемый на основе архитектурно-пространственных решений. Строительство новых и реконструкция существующих городов и других населенных мест стали осуществляться в соответствии с генеральными планами (или проектами размещения первой очереди строительства) уже на рубеже 1920-1930-х годов.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в 1926 г был утвержден порядок выполнения проекта планировки города 2 . Это был один из крупных управленческих актов в сфере градостроительства, действовавший в течение десятилетий. Согласно этому постановлению все существующие на территории РСФСР городские поселения, рабочие, дачные и курортные поселки обязаны были иметь надлежаще составленные и в установленном порядке утвержденные: а) планы существующего расположения селитебной части и городских или поселковых земель и б) проекты планировки, содержащие как проекты части, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места. Все вновь возникающие города и поселки могли теперь сооружаться не иначе, как по утвержденным проектам планировки.

В генплане на основании установок государственных планов социально-экономического развития определялись перспективы развития города и комплексное решение всех его функциональных элементов и сетей общественного обслуживания, благоустройства, городского транспорта, обеспечивающих условия для удовлетворения растущих материальных и культурных потребностей населения, деятельности промышленных и иных предприятий и учреждений, а также экономическую эффективность и высший технический и архитектурный уровень застройки города.

Генеральный план являлся официальным документом, где в комплексе были представлены основные стороны развития материально-пространственной среды городов на долгосрочную перспективу; посредством генплана осуществлялось государственное управление развитием городов. В соответствии с инструкцией СН 345-66 генеральный план, утвержденный в установленном порядке, являлся обязательным для всех организаций, осуществляющих строительство в городе. Расчетные сроки генплана города принимались на перспективу 25-30 лет, срок первой очереди - на 5 лет - в увязке с народнохозяйственными планами.

Генеральные планы городов с проектной численностью населения 500 тыс. чел. и более разрабатывались в две стадии: технико-экономические основы развития города с эскизом генерального плана и собственно генеральный план города. Генпланы остальных городов разрабатывались в одну стадию. При этом технико-экономические основы выполнялись как составная часть генплана. По крупным городам разрабатывались и другие предплановые документы -проекты размещения строительства первой очереди, детальная планировка отдельных планировочных единиц города, планировки городских промышленных районов, застройки жилых районов и микрорайонов, центров городов и других градостроительных комплексов, документация по инженерному оборудованию (схемы, технические проекты газоснабжения, водоснабжения, канализации и т.п.), планировки зеленых зон городов, а также комплексные схемы развития всех видов транспорта (на 10-15 лет), схемы генеральных планов групп предприятий с общими объектами (внутригородских промышленных узлов) и т.п. Однако применявшиеся методы оценки, выбора эффективных проектных вариантов, весь процесс принятия градостроительных решений не могли остановить экстенсивный территориальный рост городов, не отвечали задачам обеспечения согласованных пропорций жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства, решения сложных территориальных, экономических и социальных проблем.

В СССР проблемы развития городов пытались решать на разных уровнях народнохозяйственного планирования. Это отражалось, в частности, в предплановых (схемы развития и размещения производительных сил страны и союзных республик) и плановых документах различного статуса: планах экономического и социального развития области, края, республики, страны. Особое значение приобрели комплексные планы социально-экономического развития городов .На конец 1970-х - середину 1980-х годов приходится пик разработки комплексных планов экономического, социального и демографического развития городов страны 3 .

Вместе с тем, как показала практика, комплексные планы социально-экономического развития городов не смогли превратиться в средство активного воздействия на ход социально-экономической жизни города, ибо они не были связаны с единой системой государственного планирования, не имели правового статуса и не являлись общепризнанными обязательными документами.

Территориальное планирование в трансформационный период

Переходный период в начале 90-х годов дал толчок к переходу к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости. Основные этапы этого процесса были выделены в работе Э. К. Трутнева и М. Д. Сафарова и с авторскими уточнениями, связанными с конкретизацией дат и наименованиями базовых нормативно-правовых актов, представлены в табл. 1. Фактически, в этот момент существует только одно из минимально необходимых условий для развития института территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности - формирование рынка недвижимости. Основным нормативным актом, регулирующим данную сферу деятельности, является принятый в 1992 году закон «Об основах Градостроительства в Российской Федерации». Данный закон носил рамочный характер, устанавливая основы федеральной градостроительной политики и наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации формируя базу правового регулирования градостроительства. Закон носил рамочный характер, определяя содержание градостроительной деятельности, ее основные направления, объекты и субъекты градостроительной деятельности, права и обязанности последних .

При этом градостроительная политика трактовалась исключительно как «целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей» . Муниципальные образования и местные сообщества не рассматривались как активные субъекты территориального планирования, реализующие свои локальные интересы и приоритеты. На практике системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, были заменены внесистемными и фрагментарно выборочными действиями по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства, которые могли выполняться достаточно быстро.

Второй этап в становлении территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности связан с принятием первого Градостроительного Кодекса РФ в 1998 году . В этот период можно говорить о формировании уже достаточно устойчивой модели градорегулирования и территориального планирования в РФ. В общем случае, можно говорить о существовании двух моделей регулирования в данной сфере деятельности:

1. Трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональных уровнях.

2. Унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

В части региональных межпоселенческих функций для унитарной модели характерно:

• Наличие координирующего центрального органа,
• Установление «очередности» - такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокировки подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне.

В части локальных внутрипоселенческих функций:

• Выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
• Низведение муниципальных органов до уровня технических помощников органов государственной власти.
• Градостроительный Кодекс РФ закрепил именно унитарную модель распределения функций. Российский тип унитарности в системе территориального планирования и градорегулирования характеризовался тремя основными чертами:
• Пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти - органами местного самоуправления и государственными органами;
• Очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия вышестоящими органами власти соответствующих документов
• Наличие института территорий «особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования .

Таблица 1. Характеристика этапов развития законодательства о территориальном планировании и градостроительном проектировании в РФ*

Периоды, этапы	Характеристика периодов и этапов
	Наличие рынка недвижимости	Наличие базовых законов о градорегулировании			Наличие местных документов градостроительного зонирования (ПЗЗ - Правила землепользования и застройки)
		Базовый закон	Нормы о зональном установлении градостроительных регламентов	Нормы о правовых последствиях, наступающих при отсутствии документов градостроительного зонирования
Советский период: 1917-1992 гг.		Нормативные акты о порядке планирования экономического и социального развития союзных, автономных республик, Экономических районов, административно-территориальных единиц
Постсоветский Период
Первый этап: 1992-1998 гг.		Действие закона РФ «Об основах Градостроительства в Российской Федерации» вплоть До принятия Градостроительного кодекса РФ 07.05.98			ПЗЗ Великого Новгорода
* Составлено по: Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М.: Изд-во «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 101 Градостроительный кодекс был принят в отсутствие полноценного Земельного кодекса РФ и в значительной мере восполнил пробелы в регулировании земельных отношений в городах и иных поселениях. После принятия в октябре 2001 года нового Земельного кодекса РФ необходимость в дополнительном регулировании земельных отношений в поселениях отпала: все акты, регулирующие земельные отношения, должны были соответствовать нормам ЗК РФ. В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 № 150 была утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее - Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения. Следующей важной вехой стало принятие в 2004 году нового Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ, который во многом пытался преодолеть ограничения унитарной модели планирования . Кодекс внес некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования; появилось большое количество процессуальных норм - процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др. Система градостроительной документации была заменена на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности, а именно документы территориального планирования; документы градостроительного зонирования; документация по планировке территории; документы архитектурно-строительного проектирования; документы в сфере строительства (табл. 2). Одной из целей, преследуемых при разработке нового Кодекса стала попытка перехода к более соответствующей российским условиям трехуровневой, федеративной модели территориального планирования и градорегулирования. Для этой модели характерно: четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга, а с другой стороны, требует налаженных технологий взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования. полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках). Кодекс более четко охарактеризовал сферу ответственности муниципалитетов в области территориального планирования. До принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (далее - МСУ) и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения, относилась к категории земель поселений. Таблица 2. Система документов в сфере градостроительной деятельности Территориальное планирование Территориальное планирование Градостроительное зонирование Градостроительное зонирование Архитектурно-строительное проектирование, строительство Федеральный уровень Схемы территориального планирования РФ, Планы реализации Участков Уровень субъектов Схемы территориального планирования субъектов РФ, Планы реализации Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков Проектная документация / Разрешение на строительство /Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др. Муниципальный уровень Схемы территориального планирования муниципальных районов, Планы реализации Правила землепользования и застройки межселенных территорий Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков Проектная документация / Разрешение на строительство / Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др. Муниципальный уровень Генеральные планы городских и сельских поселений, Планы реализации Правила землепользования и застройки городских и сельских поселений Проектная документация / Разрешение на строительство /Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др. Муниципальный уровень Генеральные планы городских округов, Планы реализации Правила землепользования и застройки городских округов Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков Проектная документация /Разрешение на строительство / Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др. Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района и/или уровня субъекта РФ В масштабе генерального плана (М 1:25000-1:2000) данные территории не рассматривались. Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план разрабатывается не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию. С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса). В действующей редакции ст. 23 Градостроительного Кодекса РФ под Генпланом муниципалитета пони- мается его утверждаемая часть и материалы по обо снованию, однако в утверждаемой части содержится всего лишь положение о территориальном планировании и 3 карты, что явно недостаточно для полноценного процесса. Муниципалитеты подходят к решению проблемы по-разному. Так, в Екатеринбурге совместно со стратегическим планом разрабатывается стратегия пространственного развития. Эксперты уже обращают внимание на эту проблему . Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет. Случаи согласования можно разделить на 4 группы - в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования - Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район. Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти раз- личного уровня. На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст. 8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки: Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти: федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ; органы исполнительной власти субъекта РФ - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ; органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ - органы местного самоуправления; органы местного самоуправления - органы месного самоуправления (ч.2 ст.27 Кодекса). Современный этап развития территориального планирования в РФ Современный этап развития территориального планирования и градостроительного регулирования связан с формированием комплексной системы стратегического планирования в РФ. Ее создание предусмотрено в рамках принятого в 2014 году закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» . Основная отличительная черта нового документа - он выстраивает четкую и логичную систему стратегического планирования в России. Обратная сторона этой четкости - жесткость. Закон подразумевает замкнутый список документов (их 28 типов), относящихся к системе стратегического планирования РФ, и дает описание содержания каждого из них. Таким образом, территориальное планирование и градостроительное регулирование становится элементом общенациональной системы стратегирования, в идеале предполагающей взаимоувязку целей и инструментов различных государственных политик. Типология документов выстраивается законом в единую систему по трем основным измерениям. Первое, территориально-иерархическое, включает федеральный, региональный и муниципальный уровни стратегического планирования. При этом становится очевидно, что процесс стратегического планирования в России - прерогатива федерального уровня. К верхней ступени законом отнесены 16 из 28 типовых документов, семь пунктов приходятся на уровень субъекта - федерации, на муниципалитет - лишь пять. Однако в этой логике присутствуют исключения. Первое - закон предусматривает возможность разработки стратегий не только в рамках административно- территориальных границ субъекта РФ: вводится понятие макрорегиона, объединяющего территории двух и более субъектов РФ, а также появляется возможность для выработки стратегии части территории субъектов РФ, что позволяет учесть формирование сложных территориальных структур - агломераций, свободных экономических зон, кластеров и т.п. Второе исключение - отраслевой разрез территориального измерения. Второе измерение, предлагаемое новым законом стратегическом планировании, определяется в зависимости от характера управляющего воздействия. Первая группа - нормативные акты в сфере целеполагания. Вторая группа в этом измерении - прогнозные документы. Третья группа - планы и программы, которые разрабатываются на всех уровнях власти и всеми ведомствами исполнительной власти. Такие бумаги утверждают планы и программы деятельности исполнительной власти в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленной на достижение заданных целей приоритетов. В рамках второго измерения (классификация по управляющему воздействию) также имеется небольшая оговорка: предлагаемая троичная классификация эксплицитном виде приписывается законом только федеральному и региональному уровню. Документы же муниципального уровня закон о стратегическом планировании представляет как синкретические. Третье измерение - временное. Все стратегические документы разрабатываются либо на среднесрочную (от трех до шести лет), либо на долгосрочную (более шести лет, как правило - двенадцать) перспективу. С учетом вышеназванных группировок, система документов стратегического планирования представлена в табл. 3. Выводы. Текущие и перспективные задачи совершенствования территориального планирования. Следует признать, что несмотря на несомненный прогресс в формировании нормативно-правовой базы, в течение переходного периода не были решены многие проблемы территориального планирования и градостроительного регулирования. Так, авторы проекта Градостроительной доктрины РФ в числе таких проблем отмечают: отставание в разработке государственной градостроительной политики, не ориентированной на рациональное сочетание стратегических и текущих задач; низкий уровень управления и регулирования градостроительной деятельности: отсутствие сформировавшейся системы органов управления градостроительством на всех территориальных уровнях власти; дефицит профессиональных кадров в органах управления градостроительством на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; слабая согласованность между органами, ответственными за земельные и имущественные отношения, за развитие архитектурно-градостроительной сферы; отставание информационного и научно-методического обеспечения; несогласованность работы органов власти различного уровня. Так, в Свердловской области стратегии большинства муниципальных образований должны быть закончены к концу 2017 года, а разработка проекта схемы территориального планирования заложена Минстроем только на 2019 год. То же касается и отраслевых схем; критическое положение с доступностью жилья, состоянием жилого фонда и жилищно-коммунального хозяйства: рост ветхого и аварийного жилого фонда, возрастающий износ инженерного оборудования. В многоквартирных домах с износом от 30 до 65 % проживает 45 млн. человек; 31 % населения страны не имеет газа; 41 млн. человек обходится без горячего водоснабжения (в городах 17 %, в селе 66 %); у 33 млн. человек санитарно-техническое обеспечение (туалеты) - вне жилища (в городах 10,2 %, в селе 62,9 % домохозяйств) ; состояние экологической безопасности, угрожающее здоровью населения страны: ежегодные потери ВВП России от ухудшения окружающей среды, роста заболеваемости и смертности населения оцениваются в 4−6 %. В экологически неблагополучных районах живут более 17 млн. человек; не менее 15 % территории страны находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Объем отходов, связанных с прошлой экономической деятельностью, составляет 31 млрд. т; площадь под ними ежегодно возрастает на 300 - 400 тыс. га. . В качестве первоочередных мер по реализации градостроительной политики и градостроительной стратегии предлагается на государственном уровне: разработать и утвердить долгосрочную градостроительную стратегию Российской Федерации, прогнозные основы и Генеральную схему расселения Российской Федерации, а также пакет необходимых для их реализации государственных программ и проектов; разработать и принять пакет федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих системную институциональную основу для решения задач градостроительной политики Российской Федерации. Впрочем, вполне вероятно, что проекты ученых экспертов в сфере градостроительной политики останутся нереализованными. И здесь, на наш взгляд, серьезные риски связаны с реализацией активно обсуждающейся в последнее время идеи централизации государственного заказа в сфере капитального строительства. Табл. 3. Система документов стратегического планирования, Федеральный уровень Ежегодное послание Президента Федеральному собранию; Стратегия социально-экономического развития; Стратегия национальной безопасности РФ и другие документы национальной безопасности РФ. Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания, по отраслевому и территориальному принципу Отраслевые документы стратегического планирования РФ; Стратегия пространственного развития РФ; Стратегия социально-экономического развития макрорегиона; Прогноз научно-технологического развития РФ; Стратегический прогноз РФ; Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; Прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период Уровень субъекта РФ Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ Документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования Прогноз социально-экономического развития субъек5та РФ на среднесрочный период; Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период Документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; Государственные программы субъек5та РФ; Схема территориального планирования субъекта РФ Муниципальный уровень Документы, разрабатываемые в рамках планирования и прогнозирования Стратегия социально-экономического развития муниципального образования; План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный и/или долгосрочный период; Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; Муниципальная программа В Послании Президента Федеральному собранию объекты, которые возводят за счет средств федеральному Собранию - (2015 г.) В. В. Путин подверг критике нынешнюю систему строительства гражданских объектов за счет средств федерального бюджета. В частности, было отмечено, что необходимо «поэтапно создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строитель ной документации, выбору подрядчиков. Это позволит преодолеть сегодняшний разнобой в стоимости строек, даст существенную экономию в расходовании государственных средств на капитальное строительство, как показывает опыт, от 10 до 20 процентов. Такая практика должна быть распространена на все гражданские объекты, которые возводят за счет средств федерального бюджета» . В перечне поручений Президента по реализации Послания (№ Пр-2821) было указано, что Правительству необходимо до 1 марта 2015 года представить предложения о поэтапной централизации функций технического заказчика в сфере капитального строительства объектов гражданского назначения, осуществляемого за счет средств федерального бюджета. В качестве федерального заказчика должен был выступать строительный трест, созданный при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ - ФАУ «Роскапстрой». Новая организация предполагалось будет контролировать весь строительный цикл: ее наделят полномочиями по организации подготовки документации по планировке территории, проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, определению предельной стоимости строительства, выбору подрядчиков и даже вводу объекта в эксплуатацию. Ситуация складывалась крайне неоднозначная неопределенная. Ряд экспертов утверждали, что новая схема снизит коррупционные риски при выделении финансирования государственным распорядителям бюджетных средств, будет способствовать «выравниванию» цен на сходные объекты капстроительства. Другая часть экспертов наоборот, акцентировала внимание на недостатках обсуждаемых проектов, а именно: Увеличение коррупционных рисков, так как новая структура обладала бы сверхполномочиями, полностью забирая контроль над строительством, и осваивая по сегодняшним оценкам порядка 1 трлн. руб. ежегодно; Ликвидация институтов самоуправления в сфере гражданского строительства, так как в результате субъекты РФ могут лишится прав планировать развитие собственной территории, выдавать разрешение на строительство и вводить объекты в эксплуатацию. И мы в данном случае склонны согласиться с мнением последней группы экспертов и присоединится их отрицательным оценкам. Именно эта точка зрения в конечном итоге возобладала и «мегатрест» так и не был создан. Таким образом, 2015 год не стал годом «Великого перелома» в сфере территориального планирования. Определенную роль здесь сыграло и ухудшение экономической ситуации в стране, что затрудняет реализацию новых государственных проектов. Каким образом будет развиваться система территориального планирования в этих новых условиях, мы сможем наблюдать уже в ближайшем будущем. 1 Статьи Тургель И. Д. и Власовой Н. Ю., Абилова А. Ж., Batunova E., вошедшие в раздел «Теория и методология управления пространственнымразвитием», подготовленыврамкахпроекта “Urban reconfigurations in post-Soviet space” (Leibniz Institute for Regional Geography, Germany) 2 См.: Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1926. № 65. Ст. 512. 3 См., например: Муравьев В.П.,Успенский С.В. Методологические проблемы планирования городского расселения при социализме. Л., 1974; Борщевский М.В.,Успенский С.В.,Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и эко-номического планирования. М., 1975; Перспективное планирование экономического и социального развития города. Методиче-ские рекомендации. М., 1977; Малес В.Н.,Панченко Е.Г.,Сенченко В.И. Комплексное планирование экономического и социаль-ного развития городов и районов. М., 1978; Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города. М., 1980; Методология социально-экономического планирования города. Л., 1980. Литература Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение:учеб.посо бие. 4-е изд. перераб. и доп. Екатеринбург: УрГЭУ, 2010. Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М.: Изд-во «Дело» РАНХиГС, 2011. 368 с. Закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14.07.1992. № 3295-I. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Градостроительный кодекс РФ от 7.05.1998. № 73-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Тургель И. Д. Нормативно-правовые и финансово-эконо- мические основы развития современного города как эле- мента системы местного самоуправления // Муниципали- тет: экономика и управление. 2011. № 1. С. 5-17. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004. № 190-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003. № 131-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». Антипин И. А., Казакова Н. В. Концептуальные основы разработки стратегии пространственного развития в муниципальном образовании // Российское предпринимательство. 2016. Том 17. № 8. doi: 10.18334/rp.17.8.35119 Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014. № 172-ФЗ. [элек тронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». Жога Г. В. Расписание работы // Эксперт -Урал. № 33-34 (611). 18 августа 2014 [электронный ресурс]. URL: http://www.expert-ural.com/archive/33-34-611/ raspisanie-raboti.html (дата обращения 25.02.2016). Градостроительная доктрина Российской Федерации (авт. колл. под рук. Г.В, Есаулова). Российская академия архи-тектуры и строительных наук. М.: РААСН, 2014. 24 с Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 «Послание Президента Российской Федерации» [электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». Bibliography Animitsa E. G., Vlasova N. Yu. Gradovedenie: textbook. 4-e Ed. Ekaterinburg: USUE, 2010. Trutnev E. K., Safarov M. D. Urban development regulation in market economy conditions. M.: Publishing house “Delo” Ranepa, 2011. 368 p. The law “On fundamentals of urban development in the Russian Federation” dated 14.07.1992. No. 3295-I. . Access from informational-legal system “Consul- tantPlus”. The town-planning code of the Russian Federation from 7.05.1998. No. 73-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”. Turgel I. D. Regulatory, legal and financial-economic base of a modern city development as an element of system of local self-government/ Municipality: economy and management. No. 1. 2011. P. 5-17. Land code of the Russian Federation dated 25.10.2001. No 136-FZ. . Access from informational legal system “ConsultantPlus”. The town-planning code of the Russian Federation from 29.12.2004. No. 190-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”. Federal law “On General principles of organization of local government in Russian Federation” dated 06.10.2003. No. government in Russian Federation” dated 06.10.2003. No 131-FZ. . Access from informational- legal system “ConsultantPlus”. Antipin A. I., Kazakova N. In. Conceptual bases of strategy of spatial development in the municipal formation // Journal of Russian entrepreneurship. - 2016. - Volume 17. - No. 8. - doi: 10.18334/rp.17.8.35119 Federal law “On strategic planning in the Russian Federation” dated 28.06.2014. No. 172-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”. Zhoga G. V. Schedule of work // Expert-Ural. No. 33-34 (611). August 18, 2014 . URL: http://www.expert-ural.com/archive/33-34-611/raspisanie-raboti.html (accessed 25.02.2016). Town-planning doctrine of the Russian Federation (ed. call.In, Esaulova). Russian Academy of architecture and construction Sciences. Moscow: Academy of architecture, 2014. 24 p. The message of President RF to the Federal Assembly on 03.12.2015 “The message of the President of the Russian Federation” . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”. Main stages of spatial planning of urban development in Russia Purpose. Identification and description of stages of territorial planning system formation of municipal developmentin Russia in the Soviet and modern periods. Methods. Genetic techniques, logical, systematic and comparative analysis are used in the study. Empirical base ofthe study was the complex of normative-legal acts in the field of spatial planning and urban development in Russia in the Soviet and post-Soviet periods Results and practical significance. The paper reveals the stages of territorial planning system formation in the Rus-sian Federation taking into account the state of the real estate market and the key parameters of the existing models of legal regulation. Special attention is paid to the analysis of the territorial planning urban development in the system of strategic planning of the country socio-economic development. The obtained results can be implemented in the process of manage-ment decisions and used for improving territorial planning of urban development in Russia and other post-soviet countries. Scientific novelty. The specificity of interaction of state government and local self-government at different stagesof system of urban development planning is revealed. The role and the place of spatial planning in the emerging system of strategic planning of socio-economic development is described. The problem of improving the territorial planning of urban development in the short and long term is discussed. Key words:

Вопрос 2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Появление широкого круга частных собственников в горо­дах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативно-правовых актах. В современной России Градостроительный кодекс РФ определяет четкую последо­вательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования {гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5).

Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, эко­номических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов РФ, муни­ципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и тексто­вом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположения объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает резерви­рование земельных участков и их последующее изъятие для феде­ральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функ­ционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.

При подготовке федеральной схемы территориального плани­рования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линей­ных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения этот линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в данном качестве с по­становкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен быть зарегистри­рован в федеральную собственность органами Росрегистрации.

Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами, нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собст­венности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).

Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (Российская Федерация) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно так же уменьшается ко­личество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) утвер­жденные выше параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

В отличие от документов территориального планирования уров­ня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд насе­ления, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами террито­риального планирования Российской Федерации и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На этом уровне население самостоятельно решает, как обу­строить свою территорию, исходя из возможностей местного бюд­жета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую орга­низацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального пла­нирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через территорию му­ниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объ­ектам как капитального, так и временного строительства.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются не­посредственные иели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от феде­рального и регионального уровней. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения – муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной ин­фраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям

Принципиально важным для правового регулирования гра­достроительными средствами земельных отношений является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (пре­дусматривает разделение земель в границах РФ на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в дру­гую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.

Положения гл. 3 Градостроительного кодекса РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 Кодекса) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального на­значения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).

На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавля­ются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сель­скохозяйственных угодий).

На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое от­ражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских окру­гов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений – муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документа правообладателей земельных участков, а также при решении вопро­са о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государствен­ного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обуслов­ленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы террито­риального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Минрегиона России. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, от­мечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое гра­фическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования (генеральных планов).

На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перерас­пределение полномочий между муниципальным районом и поселе­нием также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязанно, что исключает возможность возникновения раз­ного рода противоречий в градостроительном развитии территорий как следствие их изоляции.

Результатом процедуры взаимодействия поселения и муници­пального района будет уточнение подходов к разработке докумен­тации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения му­ниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых му­ниципальному району и находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального плани­рования района, будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления террито­рией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.

Необходимо отметить, что стратегия Градостроительного ко­декса РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту его неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования Ко­декса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной соб­ственности для строительства с 1 января 2010 г. в случае отсутствия правил землепользования и застройки (п. 14 ст. 3 Вводного закона), что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Глава I.1. Образование земельных участков

11. Право собственности на землю: формы, виды, содержание, основания возникновения.

12. Государственная собственность на землю

2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

13. Муниципальная собственность на землю

14. Порядок разграничения государственной собственности на землю

Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-фз "о разграничении государственной собственности на землю"

15. Право собственности на земельные участки граждан и юридических лиц

16. Понятие и классификация ограниченных прав на земельные участки

17. Право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельным участком.

19. Аренда земельных участков

Основные признаки аренды земель:

Особенности аренды земельных участков:

Основания прекращения договора аренды земельного участка

20. Право безвозмездного пользования земельным участком

21. Оборотоспособность земельных участков

1.2.2. Оборотоспособность земельных участков

22. Ограничения прав на земельные участки

23. Общая характеристика оснований возникновения прав на земельные участки

Основания возникновения права собственности на землю

Основания приобретения земельных участков в собственность:

Переход права собственности на земельный участок на основании сделки об отчуждении

Переход права собственности на земельные участки по наследству

Переход права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности

Возникновение права собственности при переходе права собственности на здание, строение и сооружение

24. Общая характеристика и классификация оснований прекращения прав на земельные участки Основания прекращения права собственности на землю

Отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам

Отказ собственника от права собственности на земельный участок

Принудительное изъятие у собственника его земельного участка

25. Особенности совершения сделок с земельными участками

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования

Порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта:

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта:

1) Правительством рф, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) Органом государственной власти субъекта рф, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта рф, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) Органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

27. Случаи и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без торгов.

28. Случаи использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков

32. Оформление прав на земельные участки собственниками зданий и сооружений

Выкуп земли собственниками зданий, строений и сооружений, находящихся на данных земельных участках.

33. Отказ от прав на земельный участок

34. Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд:

С ходатайством об изъятии земельного участка вправе обратиться:

Ходатайство об изъятии земельного участка:

Условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

35. Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561 г. Москва "о некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд"

36. Основания и порядок принудительного изъятия земельных участков в связи с ненадлежащим использованием земельных участков

Изъятие земельного участка по решению суда

В случае принудительного изъятия земельного участка судом определяются:

Временное изъятие земельного участка (реквизиция)

Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования

37. Система и полномочия органов государственной исполнительной власти в сфере земельных отношений

Компетенция органов государственной власти в области регулирования земельных отношений

Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений

38. Функции государственного управления в области использования и охраны земель

Основные задачи государственного управления земельными ресурсами:

Содержание государственного управления в области использования и охраны земель:

Функции управления в области использования и охраны земель

40. Землеустройство

Организация и порядок проведения землеустройства

Основные землеустроительные действия:

41. Территориальное планирование. Виды документов территориального планирования.

42. Мониторинг земель

Содержание государственного мониторинга земель:

Задачи государственного мониторинга земель:

Виды мониторинга земель в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории:

43. Плата за землю: виды, порядок, юридическое значение

Формы платы за использование земли:

Земельный налог

Налогоплательщики (ст. 388 нк рф):

Объект налогообложения (ст. 389 нк рф):

Арендная плата за землю

44. Оценка земельных участков: виды, порядок, юридического значение. Правовые основы оценки земель

45. Государственный кадастровый учет земельных участков.

46. Государственная регистрация прав на земельные участки. Правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы.

Правовая основа государственной регистрации прав на землю:

Основания для государственной регистрации прав на земельный участок (ст. 16 фз):

Порядок государственной регистрации прав на земельный участок:

В государственной регистрации прав может быть отказано:

Виды документов

Юридическая сила

Утрата документов

47. Государственный земельный надзор. Органы государственного земельного надзора, их полномочия.

Глава XII зк рф устанавливает следующие виды надзора и контроля за использованием и охраной земель:

Государственный земельный надзор (ст. 71 зк рф)

Муниципальный земельный контроль (ст. 72 зк рф)

Общественный земельный контроль (ст. 72.1 зк рф)

48. Виды и содержание юридической ответственности за нарушение земельного законодательства Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

49. Правовой режим земель: понятие, способы установления Понятие правового режима земель

Виды правового режима земель:

Элементы правового режима земель:

Единство и дифференциация правового режима земель

50. Деление земель на категории: содержание, юридическое значение. Категории земель

51. Зонирование как способ установления правового режима земель и земельных участков. Разрешенное использование земельных участков.

52. Правовой режим земельного участка: понятие, содержание

Субъекты использования земель сельскохозяйственного назначения:

Порядок предоставления и изъятия земель сельскохозяйственного назначения

Особенности изъятия земель сельскохозяйственного назначения

54. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

55. Правовой режим земель населённых пунктов

57. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий и объектов

58. Правовой режим земель лесного фонда

59. Общая характеристика правового режима земель водного фонда Понятие и общая характеристика земель водного фонда

60. Правовой режим земель запаса. Соотношение земель с фондом перераспределения земель

41. Территориальное планирование. Виды документов территориального планирования.

Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (абз. 6, ст. 1, глава 1 Федерального закона РФ от 02.01.2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре).

Один из важных вопросов территориального планирования – деление земель по целевому назначению на категории, а также зонирование территории.

Земли по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

– земли сельскохозяйственного назначения;

– населенных пунктов;

– промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

– особо охраняемых территорий и объектов;

– лесного фонда;

– водного фонда;

– запаса.

Такое деление земель Российской Федерации на категории – это первый этап разграничения земель по целевому назначению, по существу первый этап своего рода пространственного зонирования территории государства.

При этом границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации.

По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам.

В разделе о составе земель населенных пунктов позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить жилые, общественно-деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Новым Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. ФЗ– №343 от 27.12.2009) установлены следующие виды документов территориального планирования:

1) схемы территориального планирования Российской Федерации в области:

– развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;

Обороны страны и безопасности государства;

Развития энергетики;

Использования и охраны лесного фонда;

Использования и охраны водных объектов;

Развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения;

Защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

Развития космической деятельности;

Естественных монополий;

В иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации областях;

2) схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, включающие в себя: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:

Объектов энергетических систем регионального значения;

Объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

Линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;

Иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований:

Схемы территориального планирования муниципальных районов;

Генеральные планы населенных пунктов;

Генеральные планы городских округов.

Согласно ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

Объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;

Автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

Иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

Предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. ФЗ– №343 от 27.12.2009) и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 №191-ФЗ система территориального планирования в нашей стране имеет следующие существенные недостатки, которые не позволят осуществить научно обоснованное планирование и организацию рационального использования земель и их охраны только в составе градостроительной документации.

Во-первых, принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития населенных пунктов, а также в некоторой части планируемого размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения. Данная концепция в свое время (конец 60-х – начало 70-х годов прошлого века) превалировала и в экономически развитых зарубежных странах, прежде всего в Западной Европе. Это приводило к нерегулируемой застройке, росту городов, а в условиях дефицита земель и высокой плотности населения – к нарушению экологической стабильности территории.

В конце XX века концепция территориального планирования за рубежом стала ориентироваться на общественные ценности и первоочередное служение общественным интересам. Она осуществляется под девизами: «Экология для всех», «Охрана природы и создание устойчивого производства», а в сельской местности – «Социально – экономическое развитие сельских территорий и поддержание экологической устойчивости местности». При этом затрагиваются незыблемые до этого устои частной собственности на землю и другую недвижимость, а во главу угла ставятся национальные и общественные интересы, процессы «социализации землепользования».

В связи с этим территориальное планирование проводится на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования земель и их охраны с учетом зонирования территории. Планы носят обязательный характер и всенародно обсуждаются. Причем в зависимости от уровня планирования и вида территории (сельские и городские), виды и содержание планов существенно различаются.

Во-вторых, документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны, рассматривают землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и т.п.

В-третьих, учитывая то, что градостроительные регламенты как составные части Правил землепользования и застройки, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов)», сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а, следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеуказанных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

В-четвертых, территориальное планирование – это инструмент осуществления земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, то есть иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире разработка документов территориального планирования идет от общего к частному как по вертикали (государство – регион – муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика – отрасли экономики). В этой связи территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым.

Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 9–19) не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования, что внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории. Кроме того, различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не соотносятся между собой ни по названию, ни по содержанию.

Из сказанного можно сделать следующие выводы:

1. Градостроительная деятельность в виде территориального планирования, а также Правила землепользования и застройки распространяются на категории земель, подпадающие под действие градостроительных регламентов, а именно: земель городов и населенных пунктов, промышленности, транспорта и ту часть иных категорий, где земельные участки заняты объектами капитального строительства.

Градостроительное зонирование, осуществляемое в рамках градостроительной деятельности, имеет полномочия решать вопросы использования земель лишь в той мере, в какой оно может быть обеспечено информацией о качестве земель, соответствии качества целевому назначению земель и об организационно-хозяйственных предпосылках развития землепользования. Это говорит о том, что территориальная специфика землепользования, отображаемая на градостроительных схемах, имеет вторичный характер, то есть является результатом территориального зонирования земель, которое должно быть осуществлено в рамках землеустройства, поскольку изучение земель находится в его компетенции.

Следовательно, территориальное планирование должно являться не объектом градостроительной, а объектом землеустроительной деятельности.

История прообраза схемы территориального планирования муниципального образования известна в Российской Федерации в виде схем районной планировки. Схемы районной планировки составлялись землеустроительными организациями на территории всех административных районов нашей страны в 1960-х – начале 1970-х гг. Они решали вопросы совершенствования системы расселения, размещения по территории района производительных сил, территориальной организации производства и размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры (объектов капитального строительства местного значения).

Всего в этот период было разработано более двух тысяч схем районной планировки. В последующем в развитие этих схем на территории административных районов землеустроительными организациями были составлены схемы землеустройства, в которых детализировались вопросы освоения, трансформации и мелиорации земель, развития агропромышленного комплекса районов и охраны природы.

2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне границы населенных пунктов, должны регулироваться не градостроительным кодексом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», ввести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» И другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий.

3. В связи с тем, что при установлении границы населенного пункта сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление границы населенных пунктов должно включаться в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную справедливость принимаемых решений. Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

4. Учитывая то, что из 19,1 млн. га 1 земель населенных пунктов под застройкой и дорогами занято всего 5,2 млн. га (27,3%), а остальные площади составляют: сельскохозяйственные угодья – 9,1 млн. га (47,6%), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью – 2,6 млн. га (13,6%), другие земли и водные объекты – 2,2 млн. га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.

В целом для научно обоснованного решения и регламентирования всех вопросов территориального планирования необходима корректировка вновь принятого градостроительного и существующего земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации.

Также планирование использования земель населенных пунктов осуществляется на основе разработки генерального плана, который является основным документом планирования земель населенных пунктов на перспективу и в котором на основе анализа использования земель, прогноза развития отраслей экономики и численности населения, научно-обоснованного определения перспективной площади населенного пункта, его границы, функционального, территориального зонирования, правил землепользования и застройки решаются все вопросы территориального планирования населенных пунктов.

Понятие, предмет и задачи территориального планирования Территориальное планирование - это теория и практика наиболее рациональной организации территории и размещения в ее пределах производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Основывается на учете пространственных территориальных закономерностей размещения природных, социальных и экономических явлений и их взаимодействий. Комплексное территориальное планирование включает организацию территории с учетом социально экологических потребностей: v промышленного производства, v сельского хозяйства, v селитебных, v коммунальных, v транспортных, v рекреационных, v экологических и др. Территориальное планирование ведется на приоритетах геоэкологической стабилизации территории и (как правило) включает территориальное экологическое планирование (планирование экологической инфраструктуры). 1

Процесс территориального проектирования осуществляется деятельностью государственных органов, юридических и физических лиц. Работы осуществляются по комплексному проектированию территориальных объектов всех уровней - от национального до локального, включая проектирование отдельных объектов в целях рациональной организации территории, эффективного развития производительных сил, решения социальных и экологических задач. Территориальное проектирование охватывает разработку: v. Генеральной схемы расселения на территории страны, vсхем и проектов районных планировок, vгенеральных планов городов и сельских поселений, vпроектов промышленных и рекреационных зон, vотдельных предприятий, vжилых районов и массивов, vорганизация транспорта и улично дорожной сети, vкоммунального хозяйства и др. Одними из актуальных вопросов территориального планирования являются вопросы охраны и рационального использования окружающей среды, в частности организация средообразующего каркаса устойчивого развития региона. 2

Территориальное планирование развивается как теория и практика наиболее рационального размещения на территории данного района производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Территориальное планирование призвано конкретизировать на местности, с «привязкой к территории» прогнозы, программы и планы развития районных народнохозяйственных комплексов, существенно их дополняя. 3

Основные задачи планировки и застройки территории: vобоснование будущих потребностей и определение преобладающих направлений использования территорий; vучет государственных, общественных и частных интересов при планировке, застройке и ином использовании территорий; vобоснование распределения земель по целевому назначению и использование территорий для градостроительных нужд; vобеспечение рационального расселения и определение направлений устойчивого развития населенных пунктов; vопределение и рациональное расположение территорий жилищной и общественной застройки, промышленных, рекреационных, природоохранных, оздоровительных, историко культурных и иных территорий; vобоснование и установление режима рационального использования земель и застройки территорий, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность; vопределение территорий, представляющих особую экологическую, научную, эстетическую, историко культурную ценность, установление предусмотренных законодательством ограничений на их планировку, застройку и иное использование; vохрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. 4

Территориальные объекты планирования: административно территориальные образования (государство, автономные республики, административные области и др.), отдельные части территории этих образований (зоны свободного экономического развития), экономические сельскохозяйственные районы, городские и сельские поселения, рекреационные зоны. Проектируемые территории – очень сложные социально экономико природные системы (геосистемы) 5

Особенности объектов территориального планирования v Разнокачественность и разнотипность элементов (экономических, природно ресурсных, экологических, общественных, культур ных и др.), составляющих системы, аличие прямых и обратных связей, цепных реакций. н v Динамизм (различные темпы развития составных частей). Цепная реакцию в результате изменения внешних факторов. v Нелинейный характер развития системы, проявляющийся в ее стохастичности (вероятностный характер изменений и ненадежность прогнозов) и наличии неопределенности (недостаточность и искажение информации, незнание, неизбежность свойств развития системы). v Инерционность – отдельные звенья наращиваются на каркасе системы, которая изменяется значительно медленнее по сравнению с формирующими ее факторами. v Полииерархичность, сочетающаяся с изменением характера координации и субординации подсистем и элементов). v Наличие противоречий и конфликтов между составными частями системы по причине ограниченности ресурсов (в первую очередь – территории). v Наличие большого «лага запаздывания» момента реализации проектных решений по отношению к моменту конструирования системы. v Невозможность реального эксперимента. Возможность лишь имитационного моделирования и прогноза. 6

Основные нормативно-правовые документы v Градостроительный кодекс РФ; v Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; v Земельный кодекс РФ от 25. 10. 2001 г. ; v Лесной кодекс РФ от 04. 12. 2006 г. ; v Водный кодекс РФ от 03. 06. 2006 г. № 74 ФЗ; v Федеральный закон от 29. 12. 2004 г. № 191 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 21. 12. 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ; v Федеральный закон от 25. 10. 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 25. 06. 2002 г. № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия» ; v Федеральный закон от 14. 03. 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ; v Постановление Правительства РФ от 24. 03. 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований» ; v Постановление Правительства РФ от 25. 12. 2006 г. № 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования» и др. 7

Связь территориального планирования с другими науками v. География: Ø экономическая география, Ø некоторые разделы физической географии (прежде всего, ландшафтоведение), Ø геоэкология, Ø картография и др. v. Экономика v. Градостроительство (технико экономические основы перспективного развития и планировки населенных мест, выбор территории для строительства), v. Экология человека 8

Связь с географической наукой vразработка программ и методики изучения территории, vсбор и систематизация имеющихся данных о территории, vэкспедиционные обследования, обработка и сводка материалов обследования, vподготовка картографической основы, vподготовка проектных предложений территориального планирования, vэкологическое обоснование схем и проектов терпланирования, vпрогноз изменения экологической ситуации после введения в действие планируемого объекта, vпланирование и осуществление природоохранных мероприятий. 9

Связь с гигиенической наукой и практической деятельностью санитарных органов vустановление правил, норм и рекомендаций по выбору территории для производственных предприятий, жилых массивов и мест отдыха. Связь с градостроительством vиспользование проектов планировки населенных мест, vиспользование перспектив развития и реконструкции других населенных мест, развивающихся в том же районе. 10

Опыт территориального планирования в США Задачи: v выяв ление потенциальных возможностей развития хозяйства тдельных районов с целью о использования их ресурсов, охраны их природных богатств, осуществления «больших работ» по строитель ству крупных водохозяйственных или энергетических ооружений; с v решение проблем упорядочения стихийно скла дывающихся скоплений городов (в районах Нью Йорка, Филадельфии, Чикаго, Детройта, Кливленда, Питтсбурга, Лос Анджелеса и др.). Существующие Руково дство проектно планировочными работами районные возложено на специально планировочные схе мы: создаваемые по отдельным vштата Массачусетс, рай онам ланировочные п v. Лос Анджелеса, v. Вашингтона, комитеты. v. Фила дельфии, В Нью Йорке в 1929 г. v. Чикаго, образована ассоциация v. Нью Йорка, районного плана города и vдолины р. Теннесси прилегающей к нему зоны. и др. США. Концепция единого градостроительного развития страны Схема планировки Манхэттена, предложенная в 1807 г. 11

Опыт территориального планирования в Швейцарии Задачи: v расширение инфраструктуры, v повышение качества жилищных условий, v повышение качества образования, культуры и др. На федеральном уровне развиваются общие направления организации территории: v тенденция к соединению городов Швейцарии через общественные и частные пути сообщения, сети телекоммуникаций с использованием существующих инфраструктур; v разработка центров разгрузки в больших агломерациях; v развитие основных центров в пределах железнодорожной сети; v интенсивное развитие поселений через систему ограничений и рационального использования имеющегося застроенного пространства; v сохранение и качественное развитие сельского хозяйства. На уровне контонов: v планирование и координация всех видов деятельности (координация с общинами). На уровне общин регулируется использование и застройка вместе с частными собственниками; частные собственники и инвесторы вместе с общинами формируют элементы застройки и определяют: v цель, место и направление использования земельного участка; v зонирование поселка и его изменение во времени. 12

Опыт территориального планирования в Швейцарии Стратегия территориального планирования в Швейцарии – совместная работа участников этого процесса всех уровней. Коммунальное территориальное планирование базируется на идеальной модели территории, полученной при совместной работе специалистов с политиками и населением. С помощью идеальных моделей разрабатывается коммунальное нормативное планирование, которое является инструментом координации актуальных тенденций развития территории. План Рапперсвиля 13

Опыт территориального планирования в Англии 1920 1940 е гг. – период интенсивного развития работ по районной планировке Комитеты по районной планировке формируются из представителей местных органов Разработаны районные планировочные схе мы для: v. Донкастера, v. Манчестера, v. Ланкастера, v. Честерфилда, v. Восточного Кента, v. Западного Кента, v. Розерхема, v. Бредфорда и Лидса, v. Брайтона, vдолины р. Клайд (Глазго и окружающий его район) и др. В период второй мировой войны под руководством Аберкромби разработан план Большого Лондона, охвативший прилегающие к городу территории. На основании закона 1948 г. , схемы районной планировки («Планы развития») составлялись в границах крупных административных делений (графств) и охва тили почти всю территорию Англии. 14

Опыт территориального планирования в Чехословакии В 1954 году учрежден Государ ственный институт районной планировки Праге. в Несколькими годами позднее был учрежден Госу дарственный институт районной планировки в Братиславе. Задача: разработка на основе плана развития народного хозяйства страны проектов районной планировки территорий, представляющих единое целое по политическим, экономическим или природным условиям, координация нового строительства с уже существующими хозяйственными комплексами и насе ленными местами, в наиболее разумном «вписывании» новых объектов в сложившуюся ситуацию. Проекты районной плани ровки лужили основой правильного и коор динированного размещения всех видов строительства с для обеспечения всех перспективных интересов района в це лом. Составлены проекты районной планировки многих важнейших районов страны: v Остравско Карвинского угольного бассейна, v Мостецкого (Северо Чешского) буроугольного бассейна, v Соколовско Хебского буроугольного района, v бассейна лигнита и сельскохозяйственного района в Южной Моравии, v при брежных айонов Эльбы - Огрже - Влтавы (для рационального раз мещение ромышленности и в развитии жилых р п районов вдоль рек), v района Высокие Татры (решение проблем размещения мест отдыха и эффек тивного использования природных факторов), v зон влия ния овых гидроэлектростанций н и др. 15

Опыт территориального планирования в других странах В Германии еще до второй мировой войны район ными планировочными схемами были охвачены промышленные районы: v. Рурский, v. Средне Германский, v. Западно Саксонский и др. Наиболее известную и интересную работу представ ляет собой айонная планировка Рурского р индустриаль ного района, в котором сосредоточено большое количе ство угольных шахт, металлургических, химических, машиностроительных заводов и других предприятий. Работой по планировке Рурского района руководил Союз по расселению Рурского угольного округа, в состав ко торого входили представители муниципалитетов, про мышленных округов, научных учреждений. Во Франции схемы районной планировки разрабаты ваются для многих районов страны. Наибольшей изве стностью пользуется хема по с расширению Парижа. Зада чи схемы: разуплотнение Парижа, развитие сети Реконструкция Парижа пригородных парков, охрана ландшафта. по плану барона Оссмана

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Довоенный период Б. В. Сакулин, И. А. Фомин, Л. А. Ильин, А. П. Иваницкий В. Н. Семенов (Институт градостроительства академии архитектуры СССР) – 1913 г. , проект крупного поселка для служащих Московско Казанской железной дороги у ст. Прозоровская 1927 г. «Бюро по планировке городов» – проекты планировки Астрахани, Куйбышева, Брянска, Минска и др. 1931 г. «Гипрогор» – проекты планировки Сталинграда, Апшеронского полуострова и Баку и др. 20 30 е годы план ГОЭЛРО – строительство системы крупных районных электростанций на базе дешевых источников энергии, центров крупных промышленных комплексов, формированию которых предшествовало проектирование типа районной планировки. Проекты крупнейших угольных центров страны: v Кузбасс (1934 1936 гг.), v Донбасс (1940 1946 гг.), важнейших рекреационных районов: v Южный берег Крыма (1932 1937 гг.), v Кавказские Минеральные Воды (1937 1938 гг.) и др.

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Послевоенный период Программа Ангаро Енисейского комплекса каскадов ГЭС на Ангаре и Енисее со строительством на их базе алюминиевых, лесоперерабатывающих, химических и др. заводов Выполнены схемы районной планировки vзон влияния Братской, Красноярской, Саяно Шушенской, Усть Илимской, Богучанской ГЭС, v. Иркутско Черемховского и других промышленных узлов. 1960 е годы Районной планировкой была охвачена вся территория активного хозяйственного развития страны. Программа освоения Западно Сибирского нефтегазопромышленного района Разработаны планировки районов Тюменской и Томской областей. 18

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР В 1970 -е годы были начаты разработки генеральных концепций развития (генеральных схем) и расселения на всесоюзном, республиканском уровнях и на уровне экономических районов/макрорегионов. Переход к комплексному развитию и размещению производительных сил и расселения, использованию экономического потенциала регионов в целом. На основе предложений районной планировки были v размещены крупные промышленные комплексы в Братске, Волжском, Тольятти, Набережных Челнах, Усть-Илимске, Саяногорске, Зиме и других городах; v выявлены удобные строительные площадки, благоприятные для размещения новых городов; v разработаны проекты развития крупнейших городских агломераций; v получили развитие прогрессивные предложения по освоению ресурсных районов, в том числе богатых запасами нефти, газа, угля, рудами цветных и черных металлов, древесиной, гидроэнергией; v выполнены многочисленные проекты развития курортных и горно туристических районов. Были разработаны программа строительства Байкало-Амурской железно-дорожной магистрали (БАМ) и План развития г. Свердловска, программа развития Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса (КАТЭК) 1972 г. В связи с этим разрабатывались: v Генеральная схема районной планировки зоны влияния БАМ, включавшая проектирование 14 территориально производственных комплексов (ТПК) вдоль магистрали и нескольких десятков городов и городских поселков, расположенных в пределах этих ТПК; v Территориальная комплексная схема охраны природы (Тер. КСОП) зоны влияния БАМ, в которой были отражены основные природоохранные, экологические проблемы указанной территории и намечены пути их решения; v Проектно планировочные работы разрабатывались КАТЭКа, особенно его западной части – Причулымского промышленного района 19

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР 1980 -е и 1990 -е годы В союзных республиках СССР разработаны проекты районной планировки для более 3000 административных районов. Разрабатывались важнейшие схемы и проекты районной планировки: vпромышленных агломераций (Тольятти - Жигули, Набережные Челны, Богучаны), vряда областей Сибири и Центральной России, в т. ч. Московской области, vрекреационных районов Кавказских Минеральных Вод, Большого Сочи и др. 20

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР К началу 90 -х годов в союзных республиках СССР были разработаны проекты районной планировки для более чем 3000 административных районов. Кроме уже названных выше, в различные периоды разрабатывался ряд крупных региональных программ, охватывавших обширные территории, например по освоению целинных земель в районах Северного Казахстана, юга Западной Сибири и Урала, полезащитного лесоразведения в районах Черноземного центра, развития сельского хозяйства в Нечерноземной зоне, мелиорации засушливых земель в районах Нижнего Поволжья, в Узбекистане и др. , которые также предполагали разработку районных планировок в соответствующих регионах. В СССР к началу 90 х годов ХХ века сформировалась весьма сложная иерархическая система научно проектных работ по градостроительству, включившая: v Генеральную схему расселения на территории СССР; v Региональные схемы расселения союзных республик и крупных экономических районов; v Схемы и проекты районной планировки; v Генеральные планы городов. 21

Генеральная схема расселения на территории СССР Создана в 70 х годах XIX в. Представляла собой впервые разработанную долгосрочную концепцию развития системы населенных мест в масштабе страны. Предусматривала решение наиболее крупных проблем расселения, включая расчеты и прогнозы, связанные с формированием расселения на 15 20 лет. Была направлена на достижение следующих целей: 1. Создание градостроительных условий для всестороннего развития человека: v сдерживание роста населения крупнейших городов и улучшение условий проживания; v активизация развития и повышение уровня благоустройства и культурно бытового обслуживания населения малых и средних городов и поселков городского типа, имеющих необходимые предпосылки для роста; v повышение пространственно временной доступности крупных научно образовательных и культурных центров страны для населения малых и средних городов, поселков городского типа и Принципиальная схема расселения в СССР сельских поселений; v обеспечение более пропорционального, сбалансированного развития сети населенных мест с преодолением различий в уровне культурно бытового обслуживания населения и благоустройства в городах различной величины и народнохозяйственного профиля; v создание условий расселения, благоприятствующих существенному повышению уровня культурно бытового обслуживания и благоустройства сельских поселений; повышение доступности зон отдыха для населения городов и поселков различной величины и народнохозяйственного профиля. 2. Развитие городов и поселков с учетом охраны и улучшения окружающей среды: v создание условий расселения, благоприятствующих росту концентрации производства и городов без увеличения уровня загрязнения окружающей среды; v сохранение от застройки и перегрузки участков с ценным природным ландшафтом с учетом развития городов и роста интенсивности туризма; v предотвращение нарушений и восстановление экологического равновесия в городских агломерациях и других районах интенсивного городского развития, а также курортных зонах; предотвращение срастания населенных мест и сохранение лесопарковых зон и других зеленых насаждений в городах и прилегающих к ним районах. Недостатки Генеральной схемы расселения на территории СССР: v необязательностью рекомендаций и вообще градостроительных решений схемы для министерств и ведомств; v слабость территориального управления; v отсутствие органов, регулирующих развитие естественно сложившихся поселенческих структур, таких как агломерации или урбанизированные районы.

Региональные схемы расселения Цели и задачи региональных схем расселения союзных республик и крупных экономических районов адаптированы для конкретных регионов Региональная схема расселения должна содержать: vоценку ресурсного потенциала и комплексный анализ территории, vвыявление проблем развития, vпрогноз формирования систем расселения и организации территории в специфических условиях региона, vпредложения по развитию инженерно транспортных инфраструктур, vсохранению природного и историко культурного наследия в границах проектируемого региона с учетом интересов административно территориальных единиц, входящих в границы проектируемого региона. 23

Районная планировка Задача районной планировки – разработка рациональной планировочной организации территории в целях обеспечения оптимальных условий для развития производства, совершенствования существующих и создание новых систем расселения, межселенного обслуживания населения, охраны окружающей среды, сохранения памятников материальной культуры, защиты населенных пунктов и территорий от опасных геологических и гидрогеологических процессов с учетом эффективного и комплексного использования природных, энергетических, материальных и трудовых ресурсов. Схемы и проекты районной планировки позволяли осуществлять: v размещение и проектирование новых, расширение и реконструкция существующих объектов: o промышленных, Структурная схема районной планировки Москвы и области: o промышленно энергетических, 1 - граница Москвы; 2 - лесопарковый защитный пояс; 3 - пригородная зона Москвы; 4 - граница Московской области; o агропромышленных, 5 - местные системы расселения во внешней зоне Московской области, 6 - города - производственно-общественный центры o предприятий строительной индустрии и других народнохозяйственных местных систем расселения; 7 – города - областные центры комплексов, o курортов зон массового отдыха и туризма и других крупных объектов и связанных с ними городов и других населенных пунктов, o магистральных и внутрирайонных инженерных и транспортных коммуникаций и сооружений Схема районной планировки содержала принципиальные решения по функциональному зонированию территории, взаимоувязанному комплексному размещению основных объектов народного хозяйства и расселению населения с определением масштабов развития населенных пунктов, по пригородным и зеленым зонам городов, инженерному оборудованию, защите городов от опасных геологических и гидрогеологических процессов, охране окружающей среды и 24 памятников истории и культуры.

Генеральный план Проектными работами по развитию городов занимался проектный институт – Гипрогор – с филиалами в Ленинграде, Харькове. Основное внимание уделялось проектированию промышленных объектов, зачастую без утвержденных проектов населенных мест, что привело к возникновению следующих проблем: v появление отдельных поселения, располагавшихся в отрыве от основного города; v строительство жилых кварталов в санитарной зоне предприятий, не отвечающей нормальным санитарно гигиеническим условиям. К 60 м годам ХХ века была сформулирована государственная нормативно градостроительная документация, на основе которой развивались отдельные территории и населенные пункты (в том числе города) на всем пространстве страны. Среди нормативных документов особая роль принадлежит строительным нормам и правилам (СНи. П). В 1960– 1980 е годы широкое распространение получили генеральные планы сельских поселений. Основной приоритет при этом – преобразование колхозных деревень и сел в укрупнённые населённые пункты городского типа, для этого ставились следующие задачи: v переход сельского хозяйства на индустриальную основу; v создание аграрно промышленных комплексов и объединений; v расширение межхозяйственных и межотраслевых связей; v интенсификация трудовых и культурно бытовых контактов городского и сельского населения; v развитие дорожной сети и транспорта. При создании генерального плана решались следующие задачи: v функциональное зонирование территорий; v организация транспортных и пешеходных связей внутри посёлка, а также с соседними пунктами, с с/х угодьями и отдельно расположенными производственными комплексами, фермами и др. ; v целесообразное расположение жилой и производственной застройки, зданий общественного назначения; формирование общественного центра; v организация досуга и отдыха. 25

Градостроительный кодекс РФ Декабрь 1991 г. Распад СССР – перестала существовать единая система территориальной организации и планирования. Градостроительная политика стала «давать сбои» . Последствия: v хаотичный характер развития и использования территории в региональных масштабах; v деградация сельхозземель; v неконтролируемое дачное и коттеджное строительство без необходимых социальной, транспортной и инженерной инфраструктур; v значительный износ инженерных сетей; v недостаточный уровень развития транспортных магистралей. Градостроительный кодекс РФ принят в декабре 2004 г. Согласно документу, любая территория должна иметь разработанные и утвержденные на уровне Министерства регионального развития РФ документы, регулирующие градостроительную деятельность – от Схем терпланирования субъектов РФ и муниципальных районов до Генеральных планов развития городов. Градостроительный кодекс обязателен для всех администраций: v субъектов РФ, v муниципальных районов, v городских округов, v городских и сельских поселений. Кодексом предписана реализация подобных проектных предложений. Согласно Градостроительному кодексу РФ, территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 26

Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Природные факторы Территориальное планирование определяется природными условиями выбранной территории: v природной зоной (тип и характер строительства, количество средообразующих ресурсов); v геолого геоморфологическими условиями (выбор территории или площадки для того или иного вида деятельности и строительства, тип конструкции зданий и сооружений и др. ; v сейсмичностью территории (определяет приоритетность использования, необходимость противосейсмичных мероприятий: дома строятся с противосейсмическим каркасом, выбираются соответствующие строительные материалы и др.); v природными ресурсами (наличием полезных ископаемых, и рекреационных и иных ресурсов); v экологическим состоянием территории (в т. ч. фоновое загрязнение, характер переноса загрязняющих веществ и др.) – ограничивает развитие территории, предусматривает проектирование стабилизирующих окружающую среду мероприятий и др. Социально-экономические факторы v количество и плотность населения, наличие трудовых ресурсов для данного вида деятельности и др. ; v уровень промышленного развития – способствует расселению, развитию вспомогательных и обслуживающих отраслей промышленности, но высокий уровень промышленного развития ограничивает рост этого региона (за счет процессов саморазвития); v инфраструктура – транспортная сеть, коммуникации и т. п. 27

Ландшафт, его свойства Ландшафт - это относительно однородный участок земной поверхности, в пределах которого все природные компоненты (приземный слой атмосферы, растительность, почвы, наружная часть литосферы и др.) и деятельность людей взаимосвязаны и взаимообусловлены. В настоящее время сложилось несколько определений термина. Природный ландшафт (условно коренной) – это ландшафт, сформировавшийся и существующий под влиянием только природных факторов, практически не испытывающий влияния деятельности человека. Во второй группе определений ландшафт рассматривается как территориальная система, в которой взаимосвязаны как природные, так и антропогенно техногенные элементы – антропогенный или культурный ландшафт. Антропогенные ландшафты по Ф. Н. Милькову - это или созданные человеком ландшафты, или природные ландшафты, в которых хотя бы один компонент природы изменен хозяйственной деятельностью человека К антропогенным относят широкую группу ландшафтов как сознательно и целенаправленно созданных человеком для выполнения тех или иных социально экономических функций, так и возникших в результате непреднамеренного изменения природных ландшафтов. 28

Ландшафт, его свойства Компоненты природной среды. Согласно Федеральному зако ну «Об охране окружающей среды» - то: э v земля, v недра, v почвы, v поверхностные и подземные воды, v атмосферный воздух, v раститель ный животный мир и иные организмы, и v озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечива ющие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Данное определение включает те природные компоненты, кото рые являются бъектами о природоохранного или экологического права. Компоненты ландшафта - это вещественные составные ча сти андшафта: л v атмосферный воздух (в пределах тропосферы), v поверхностные и подземные воды, v горные породы (в пределах верхнего слоя литос феры), v почвы, v растительный и животный мир. В состав антропо генного ландшафта входят, кроме того, различные объекты, оздан ные с людьми (здания и сооружения, посевы культурных растений, археологические артефакты и др.). Окружающая среда, окружающая человека среда - совокуп ность природных, антропогенных, природно антропогенных объек тов и факторов, окружающих человека и воздействующих на него. Более широкое понятие, чем природная среда, поскольку вклю чает социальные и технические компоненты. 29

Ландшафт, его свойства Функции ландшафта. Общественные и социально экономические: vресурсная (ресурсосодержащая, ресурсовоспроизводящая), vэкологическая (среда жизни и деятельности общества, сохраняющая генофонд, принимающая и перерабатывающая отходы), vэстетическая (источник эстетических потребностей человека). Потенциал ландшафта - характеристика меры воз можного (потенциального) выполнения ландшафтом социально эконо мических функций, отражающая его способности» в удовлетворении различных « потребностей общества. Зависит как от его природных свойств, так и от направления и форм существую щего хозяйственного использования. Рассматривается с социально экономической, хозяйственной, функциональной точек зрения, как способность ландшафта удовлетворять градо строительные, рекреационные, сельскохозяйственные и прочие потребности общества. Потенциал ландшафта в пространстве распределен неравномерно, что связано со сменой характера ландшафтной структуры в прост ранстве, зависимостью потенциала от свойств рельефа и других компонентов ландшафта. 30

Ландшафт, его свойства Ландшафтная структура vполифункциональная – пригодна для разных видов использования (равнина пригодна для любых видов строительства, сельскохозяйственного использования и т. д.), vмонофункциональная – пригодна только для одного вида использования (высокогорье – альпинизм). Потенциал ландшафта изменяется и во времени. Это определяет ся технологическим, культурным, научным, экологическим и другими уровнями развития общества, а также сменой его потребностей. Выделяют ландшафтный потенциал для застройки - наличие в ландшафте подходящих по природным условиям площадей для застройки жильем, коммуника циями и т. д. Таким образом, перед проектированием необходимо дать оценку ландшафтного потенциала, определить функции ландшафта, его возможности (какой вид природопользования даст максимальный эффект). На базе потенциала ландшафта определяют его устойчивость и нормы хозяйственных нагрузок. 31

Ландшафт, его свойства Учет естественной структуры ландшафта при территориальном планировании Все геосистемы, являясь целостными образованиями, обладают территориальной организацией. В природных геосистемах она обуслов лена изменением связей и сочетаний природных компонентов или более мелких геосистем (меньших по площади территориальных участков). Естественный ландшафт имеет определенную исходную структуру, которая в дальнейшем, при застройке территории имеет господствующее значение и является системообразующей в развитии целостной природно социально экономической системы вне зависимости от того, учли мы ее при планировании территории или нет. Морфологическая структура отражает не просто набор составных частей, но и целый комплекс процессов, протекающих внутри этих частей и между ними. Она одновременно отражает статику и динамику геосистемы. В морфологической структуре закрепляются только наиболее устойчивые и продолжительно существующие связи. Ее можно считать своего рода «историей в пространстве» , с помощью которой можно нередко раскрыть «историю во времени» , что необходимо для предсказания дальнейшего развития геосистемы под влиянием при родных или антропогенных факторов. Исследование структуры позволяет выделить устойчивые связи, проследить направление и интенсивность новых связей и состояний с тем, чтобы учесть их при составлении проектов. Сохранение структуры геосистем - показатель их устойчивости; изменения структуры свидетельствуют об их существенных изменениях. 32

Ландшафт, его свойства Для реальной системы характерна полиструктурность, т. е. одновременное наличие нескольких структур. Иерархическая структура интегральных геосистем обра зована сложным сочетанием природных, хозяйственных, технических, социально экономических элементов. Каждый участок территории может быть представлен как состоящий из геосистем нескольких рангов. Так, помимо морфологической, природные геосистемы обладают бассейновой структурой. В настоящее время широко развито понятие о речном бассейне, как о природной и природно хозяйственной системе, где основным связующим звеном является поток воды. Для бассейна характерна смена ландшафтных комплексов от его внешней водораздельной границы к руслу реки. Бассейновый подход широко применяется для целей территориальной организации и рационализации природопользования, особенно его фоновых видов, в частности, сельского хозяйства. В идеале поймы рек могут использоваться под сенокошение, рекреационную деятельность; надпойменные террасы, пологие водораздельные склоны – под пашни, пастбища, техногенные ландшафты (населенные пункты, дороги и т. д). В соответствии с удаленностью от русла, согласно существующему законодательству, выделяют: водоохранные зоны и прибрежно защитные полосы, зоны санитарной охраны, буферные зоны и др. Каждая из этих зон имеет свой режим природопользования. В верховьях бассейна потенциально наиболее экологически чистые ландшафты целесообразно использовать в рекреационных и иных целях, имеющих более высокие требования к окружающей среде, в низовьях, где распространены потенциально более загрязненные ландшафты, допускаются интенсивные виды природопользования.

Ландшафт, его свойства Пространственно-временной характер природных геосистем обусловлен: vизменением их структуры от места к месту (территориальная дифференциация), vсменой их состояний во времени (ритмические, циклические, эволюционные изменения, изменчивость и устойчивость). Смена этих состояний определяется главным образом процессами саморегулирования. Пространственно временные свойства интегральных (природно технических) геосистем обусловлены не только их природными территориальными и временными различиями, но и разным характером составляющих их технических систем, неодинаковым их функционированием и воздействием техники на природную составляющую. Важно то, что изменчивость и устойчи вость интегральных геосистем обеспечивается сочетанием процессов саморегулирования и управления. Воздействия на геосистемы приводят к ряду цепных реакций, аппликативных процессов и другим трудно прогнозируемым явлений, в частности, формированию геоэкологического поля (зоны влияния и развития деструктивных процессов) вокруг строящегося хозяйственного объекта. 34

Проектирование сочетаний геосистем Природно хозяйственные системы (ПХС) в дей ствительности часто тесно связаны друг с другом, воздействуют друг на друга. При территориальном проектировании обычно приходится иметь дело с сочетанием нескольких их типов. ПХС, располагающиеся на од ной территории, функционируют либо одновременно, либо попере менно со сдвигом во времени. В первом случае эксплуатируются одни и те же природные ресурсы, например один водоисточник для промышленных, коммунально бытовых и сельскохозяйственных целей. Во втором - используются разные природные составляющие геосистем (почвы для сельского хозяйства и рельеф для зимних видов спорта). ПХС разного вида, располагающиеся на одной территории, названы Г. Рихтером «синхронными» , в пределах одного природного комплекса - «дублирующими в пространстве» , функционирующие попеременно - «дублирующими во времени» . Отношения между различными геосистемами, объединенными в единую территориальную систему, могут быть нейтральными, соответ ствующими, т. е. дополняющими друга, и конкурирующими - препятствующими или ограничивающими возможности функциониро вания. Учет этих отношений особо важен при тер риториальном проектировании, цель которого - создание непротиво речивых структур природопользования. 35

Проектирование сочетаний геосистем Противоречия, называемые в практике территориального проектирования «конфликтными» , «проблемными» ситуациями, возникают, прежде всего, между различными землепользователями, занимающими определенное пространство. Возникают конкурентные отношения, которые приводят либо к смене типа геосистем, либо к их синхронному сосуществованию. Противоречия и конфликты между различными геосистемами возникают в результате таких неблагоприятных процессов, как: vрезкое сокращение запасов природных ресурсов из за неэкономного их использования; vнарушение механизма воспроизводства природных ресурсов; vухудшение качества и территориального перераспределения природных ресурсов; vзагрязнение окружающей природной среды; vсокращение числа редких и уникальных объектов природы и их исчезновение. 36

Проектирование сочетаний геосистем Вероятность возникновения конфликтов между типами геосистем, их характер и интенсивность зависят и от степени освоенности территории. В староосвоенных районах, где уже длительное время функционируют геосистемы, любые, даже незначительные новые воздействия могут резко усилить существующие, вызвать цепь необратимых последствий. В районах нового (первичного) хозяйствен ного освоения существуют условия для превентивного учета вероятных конфликтных ситуаций еще на стадии проектирования. Для правильной хозяйственной организации района необходимо верно установить: vсвойства и самоорганизующуюся структуру природной подсистемы vнаправление изменения во времени vтип хозяйственного использования территории (город, промышленный район, природно заповедный объект и т. д.) vвид использования (городской квартал, зона отдыха промышленное предприятие и др.) vнаправления изменения природной среды, включая развитие деструктивных процессов, (под воздействием строительства) vустойчивость ландшафта к данному виду деятельности vнормирование нагрузок vвыбор вида строительства (конструкций) и природоохранной инфраструктуры. 37

Проектирование сочетаний геосистем Сочетание природных и антропогенных ландшафтов При проектировании необходимо соблюдение соотношения баланса естественных и антропогенных ландшафтов. Это соотношение зависит от степени устойчивости территории и меняется со сменой природно климатических зон. Так, по Н. Ф. Реймерсу (1990), в степной и лесостепной зональных областях площадь интенсивно используемых земель не должна превышать 60 и 65 % территории соответственно, в горах и тундре – 20 %. Антропогенная преобразованность по Б. И. Кочурову (1993): Классификация земель по степени антропогенной нагрузки (АН) Соотношение площади мало тронутых или нетронутых Балл Виды и категории земель 6 Земли промышленности, транспорта, городов, поселков, инфраструктуры; хозяйственной деятельностью человека территорий к нарушенные земли площади сильно нарушенных горными разработками, Очень высокая 5 Пахотные земли Высокая 4 Пастбища промышленностью или транспортом земель показывает Средняя 3 Залежи, неудобья, солонцы, солончаки интенсивность антропогенной нагрузки. Низкая 2 Земли под водой, болота Степень АН Высшая Очень низкая 1 Природоохранные земли, леса, почво, водоохранные и другие виды лесополос, многолетние насаждения Интенсивность антропогенной нагрузки (АН) и значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Коэффициенты абсолютной (Ка) и относительной (Ко) напряженности эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории Баллы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Интенсивность (уровень) АН Почти полное отсутствие АН Минимальная Пониженная Умеренная Повышенная Максимальная Предельно максимальная Значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Ка Ко свыше 1. 40 свыше 5. 0 1. 01 1. 40 4. 1 5. 0 0. 81 1. 00 3. 1 4. 0 0. 61 0. 80 2. 1 3. 0 0. 41 0. 60 до 2. 0 0. 21 0. 40 38 до 0. 20

Сущность территориального планирования с ландшафтно-геоэкологической точки зрения Адаптивный процесс организации хозяйственной подсистемы (видов природопользования) с природной. Достигается за счёт: vсогласования хозяйственной подсистемы с природной, vнаучно обоснованной территориальной организации, vэкологической инфраструктуры, vбиопозитивного строительства, vбиопозитивных технологий и др. 39

Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Основные выводы 1. Планируемая хозяйственная подсистема должна быть совместима с природной. Первоначально необходимо определить потенциал ландшафта и функция места, а затем – направление использования и систему нагрузок. 2. Территориальное планирование невозможно вести без учета экологического состояния территории. 3. Хозяйственные объекты должны оптимально вписываться в структуру ландшафта (позиционно динамическую, парагенетическую, морфологическую, бассейновую и биоцентрически сетевую и др.). 4. Соблюдение закона необходимого разнообразия – территориальная система наиболее устойчиво функционирует в том случае, когда она максимально разнообразна как в горизонтальном так и в вертикальном отношении. То есть нужно при проектировании стремиться к разнообразию, тогда и отдача будет больше и ландшафт устойчивее. 5. Прогнозирование и учет прямых и косвенных последствий проектируемых объектов. Каждый объект имеет своё поле воздействия. Как правило, поле формируется за счёт деструктивных процессов (оползневых, карстовых, эрозионных и др.). 6. В структуре проектируемых ландшафтов обязательно наличие элементов экологической инфраструктуры (в том числе средообразующих комплексов). 7. Комплексное использование территории – отходы одного производства должны быть сырьем для другого. 40

Территориальные структуры и их типы Территориальное планирование базируется на выявлении и формировании различных типов территориальных структур или территориальной организации По Б. С. Хореву, территориальная организация общества есть сочетание территориальных структур – расселения населения, производства, природопользования, объединяемых структурами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества в соответствии с целями и на основе действующих в данной общественной формации экономических законов. В настоящее время разработан ряд теоретических моделей рациональной территориальной организации (Лаппо, 1978; Родоман, 1971 и др.): vхозяйства (техносферы), vнаселения (социосферы), vприродной среды (ландшафтной сферы), vприродопользования (системы «природа хозяйство»). Основополагающим выступает принцип рациональной функциональной организации территориального пространства жизнедеятельности человека. 41

Основные элементы природно-хозяйственной мозаики 1) Ареалы наибольшей концентрации населения, производства, инфраструктуры. Территориальная концентрация хозяйства принимает пространственные формы промышленно городских агломераций, урбанизированных районов, транспортных магистралей. Они образуют ядра, зоны и полосы максимальной хозяйственной нагрузки на природную среду – площадные и линейные геотехсистемы). 2) Биоцентры – средообразующие комплексы или «природно географические окна» – основа геоэкологического равновесия региона. Участкам, обладающим средообразующими функциями, целесообразно присвоение статуса особо охранемых природных территорий. 3) Транспортные магистрали – соединительные «коридоры» . Необходимы как для индустриально урбанизированных ареалов, так и для природных окон. Транспортно коммуникационные ленты соединяют хозяйственные ядра, биокоридоры соединяют биоцентры. Сеть биоцентров разных уровней и биокоридоров формирует каркас экологической стабильности территории (Low, 1982). Транспортные магистрали служат каналами техногенных геохимических миграций и распространения синантропных видов растений. Все линейные транспортные геосистемы играют роль мощных гидрологических, биогеохимических и экологических барьеров. 4) Буферные полосы разделяют территориальные участки с разными несовместимыми функциями. Это охранные зоны (буферные территории, оконтуривающие заповедники с целью нейтрализации антропогенного и техногенного воздействия), санитарно защитные зеленые зоны. 42

Закономерности размещения населенных пунктов Подчиняется определенным закономерностям, связанным с законом минимальных усилий, эффектами агломерации (Кристаллер, Леш, Гарнер, Шулер и др.), геометрией ландшафта. В человеческой деятельности проявляется стремление к агломерация для извлечения выгод, которые обеспечивают экономичность укрупнения. Многие виды деятельности оказываются эффективными только тогда, когда они сконцентрированы в дном месте. Решетка Кристаллера Агломерацию можно рассматривать как узлы экономического ландшафта, образующиеся благодаря центростремительным силам. Размещение населенных пунктов 43

Модель поляризованного ландшафта Б. Б. Родоман (1971) разработал принципы построения идеального культурного ландшафта. Идеальная теоретическая модель: на одном полюсе – урбано индустриальная среда, на другом – ООПТ (резерваты строгой охраны). Между двумя полюсами расположен ряд функциональных зон: v к урбано индустриальным землям прилегает агропромышленная зона земледелия и животноводства средней и высокой интенсивности с капитальными постройками, густой сетью дорог; v с резерватами строгой охраны соседствуют национальные и природные парки и другие территории с рекреационной функцией, перемежающиеся с сенокосами, пастбищами, участками ведения неинтенсивного лесного хозяйства. Однотипные функциональные зоны связаны между собой: v ООПТ – экологической инфраструктурой (непрерывная сеть «зеленых коридоров»), v города – транспортной инфраструктурой, рекреационные территории – сетью дорог, троп, приютов. Равновесие поддерживается за счет максимальной удаленности друг от друга различных по функциональному назначению природных и социальных объектов, расположенных на противоположных полюсах.

Модель поляризованного ландшафта Б. М. Эккель разработал на основе использования симметрично отраженного графа рационального жизненного цикла населения: отдых – жилье – санитарно защитная зона – производство. В качестве оси симметрии выступают «коридоры» инфраструктуры. Автор считал, что в целях улучшения условий жизни населения и организации рационального природопользования целесообразно располагать функциональные районы ежедневных жизненных циклов населения в виде ориентированных графов, где места жительства и основные места обслуживания размешались бы между местами работы и отдыха, причем должно быть предусмотрено сохранение подобной ориентации в процессе роста и развития систем взаимодействия природы, населения и техники. Это позволит оптимизировать городскую среду, улучшить экологическую ситуацию. Поляризованный ландшафт Б. Н. Эккеля В дальнейшем модель поляризованного ландшафта детализирована А. Г. Топчиевым Теоретическая модель (картоид) рациональной территориальной организации природопользования (системы «природа-общество») 45

Типы территориальных структур систем расселения В зависимости от типа ландшафта и истории формирования хозяйства региона можно выделить некие идеальные модели территориальных структур. а) Концентрический тип – равнинные территории с явно выраженным доминантным центром (промышленным, административным). Вокруг него в радиально концентрическом направлении формируются населенные пункты. Вторая концентрическая зона, как правило, имеет более развитые промышленные зоны. Основные транспортные нагрузки происходят как в радиальном направлении, так и по «кольцевым» направлениям. б) Полицентрический квадратно прямоугольный тип территориальной структуры – равнинные территории с длительной историей развития. Основные экономические центры примерно равномерно распределены, между ними формируются зоны экономического влияния. Основные магистрали соединяют центры экономического развития. в) Линейный тип формируется по природным условиям (вдоль русел рек, горных массивов). Система расселения в виде основных центров повторяет природный контур, вокруг них могут формироваться второстепенные центры. г) Полицентрический приморско фасадный тип региональной структуры – приморские регионы. Основные экономические центры – портовые и курортные города, расположенные вдоль морского побережья. Вокруг них формируются хинтерланды – зоны экономического влияния. Транспортные магистрали, идущие от портово промышленных центров в глубь суши, отличаются значительными грузо и пассажиропотоками. В то же время «продольные» магистрали, что соединяют приморские центры, как правило менее нагружены. д) Полицентрический центрально бассейновый тип – регионы с развитой горнодобывающей промышленностью. Сочетание экономических центров и городских агломераций формируется в бассейнах бессистемно вокруг центров горнодобывающей промышленности. Как правило, возникают значительные антропогенные и экологические нагрузки в пределах таких центров. е) Центральный тип – слабо освоенные территории. Хозяйственная деятельность локализована в местах разработки минерального сырья, заготовках древесины, оазисного земледелия и др. Основные типы 46 территориальных структур

Территориальное планирование. Основные понятия Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). 47

Территориальное планирование. Основные понятия Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Градостроительная документация – обобщенное наименование документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных образований и документации по планировке территорий муниципальных образований, иных документов, разрабатываемых в дополнение к перечисленным, в целях иллюстрации или детальной проработки принятых проектных решений с проработкой архитектурно планировочных решений по застройке территории, разрабатываемых на профессиональной основе. Задание на проектирование (градостроительное задание) – документ, содержащий требования к составу, содержанию и последовательности выполнения работ по разработке проектов генеральных планов, а также к их качеству, порядку и условиям выполнения в составе контракта (договора) на разработку проектов. Градостроительное регулирование – деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по упорядочению градостроительных отношений, возникающих в процессе градостроительной деятельности, осуществляемая посредством принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, утверждения и реализации документов 48 территориального планирования, документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.

Территориальное планирование. Основные понятия Нормативы градостроительного проектирования (федеральные, региональные и местные) – совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально бытового назначения, доступности таких объектов для населения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Инженерные изыскания – изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно строительного проектирования. Красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Объект капитального строительства (федерального, регионального и местного значения) – существующее и планируемое к строительству здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. 49

Категории земель Целевое назначение земель и их категории установлены Земельным кодексом РФ. Земли по целевому назначению подразделяются на: v земли сельскохозяйственного назначения; v населенных пунктов; v промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения; v особо охраняемых территорий и объектов; v лесного фонда; v водного фонда; v запаса. Границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации. По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам (по Градостроительному кодексу). В разделе о составе земель населенных пунктов позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить жилые, общественно деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. 50

Процесс и процедура территориального планирования согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации включает следующие этапы: v принятие решения о подготовке документов территориального планирования; v подготовка документов территориального планирования; v публикация документов территориального планирования; v согласование документов территориального планирования; v утверждение документов территориального планирования. Решение о подготовке документов территориального планирования некоторого административно территориального образования принимается главой администрации на основании утвержденного задания на разработку документов территориального планирования, подготовленного уполномоченными органами местного самоуправления в области градостроительной деятельности, выступающего и в качестве заказчика в процессе территориального планирования. Задание на разработку документов территориального планирования до его утверждения подлежит согласованию с уполномоченным исполнительным органом государственной власти более высокого административного порядка в области градостроительной деятельности. 51

Порядок подготовки документов территориального планирования Российской Федерации Постановлением Правительства РФ «Об утверждении положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» от 23 марта 2008 г. № 178 определен порядок подготовки документов территориального планирования РФ, согласно которому определенные министерства и ведомства предоставляют соответствующую информацию в объединенную Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и в Министерство регионального развития Российской Федерации. 52

Уровни территориального планирования В настоящее время планировка территорий в Российской Федерации осуществляется на общегосударственном, региональном и местном уровнях соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основными документами территориального планирования являются соответствующие схемы территориального планирования. Федеральный уровень Схемы территориального планирования Российской Федерации в различных отраслях Уровень субъекта Российской Федерации Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации Муниципальный уровень Схема территориального планирования муниципального района Генеральный план поселения Генеральный план городского округа Уровень местного самоуправления Правила землепользования и застройки Проект планировки территории Проект межевания территории Градостроительный план 53

Документы территориального планирования федерального уровня Предусматриваются схемы территориального планирования в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение. Материалы по обоснованию схем в текстовой форме и в виде карт, в которых изображаются и указываются: 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области; 2) границы субъектов РФ, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области; 3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов РФ, документами территориального планирования муниципальных образований; б) особые экономические зоны; в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны. Схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, за исключением схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства (утверждаются Президентом РФ). Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ. 54

Документы территориального планирования субъектов РФ Обязательными являются схемы территориального планирования субъектов РФ в следующих отраслях: 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; 3) образование; 4) здравоохранение; 5) физическая культура и спорт; 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов РФ в текстовой форме содержат: 1) сведения о программах социально экономического развития субъектов РФ (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории. Схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. 55

Документы территориального планирования муниципальных образований Документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий: 1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально экономического развития; 2) документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений – публичные слушания, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. 56

Документы территориального планирования муниципальных образований Схема территориального планирования муниципального района включает в себя: 1. Текстовые материалы в виде положений о территориальном планировании, содержащих: v цели и задачи территориального планирования; v перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения v обоснование вариантов решения задач территориального планирования; v перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 2. Графические материалы, включающие: v карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: o объектов электро и газоснабжения в границах муниципального района; o автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; o иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления. v карты (схемы) использования территории муниципального района; v карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов; v карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий; v иные карты (схемы). 57

Планировка городских и сельских поселений Функционально планировочная организация территории населённого места При планировке и застройке городов и других поселений необходимо зонировать их территорию с установлением видов преимущественного функционального использования. Перечень функциональных зон документов территориального планирования может включать зоны: v преимущественно жилой застройки, v смешанной и общественно деловой застройки, v производственной застройки, v смешанной застройки, v инженерной и транспортной инфраструктур, v рекреационные зоны, v зоны сельскохозяйственного использования, v зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, v зоны кладбищ, v прочие зоны специального назначения Застройка населенных мест регулируется Сводом правил 42. 13330. 2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» 59

Схема природно-планировочных ограничений при строительстве населенного пункта на свободной территории: 1 – крутой рельеф (i 20%); 2 – плоский рельеф (i 20%); 3 – заболоченные участки; 4 – овраги; 5 – участки активной переработки береговой полосы; 6 – ценные агроландшафты; 7 – лесной массив; 8 – отдельные воронки затухающего карста; 9 – полоса ЛЭП; 10 – полоса отвода железной дороги; 11 – санитарно-защитная зона промпредприятия; 12 – охранная зона водозаборных сооружений 60

Ландшафтное планирование Само понятие «ландшафтное планирование» зародилось и сформировалось в Германии еще в начале XIX в. «Landesverbesserung» – «улучшение земли» ; «Landesverschoenerung» – «украшение земли» ; «Landschaftspflege» – «уход за ландшафтом» ; «Landschaftsgestaltung» – «обустройство ландшафта» . Сегодня термин «ландшафтное планирование» в Германии употребляется как в широком, так и в узком его значении. В широком смысле это «прикладная научная дисциплина, интегрирующая большое количество наук и нацеленная на создание специализированных природных планов, карт и программ мероприятий» . В более узком – законодательно установленное решение задач охраны природы и ухода за ландшафтом для разработки ландшафтных планов и программ, экологического обеспечения общего территориального планирования, вклада в специализированное планирование (дорожное, строительное и др.), планирования в области охраны природы. В немецком законодательстве и практике под ландшафтным планированием понимается «секторальное» (отраслевое) планирование с обязательной ориентацией на природоохранные цели. То есть, речь идет о земле, лесо и водопользовании, рекреационной деятельности и т. п. на незаселенных или слабозаселенных территориях в соответствии со специальным ландшафтным планом, позволяющим гармонично вписывать человеческую деятельность в ландшафтную структуру территории. В ряде зарубежных стран (Германия, Франция и др.) ландшафтное планиро вание вляется составной я частью системы территориального планирования и закреплено на законодательном уровне. Город сад будущего 61

Ландшафтное планирование В России ландшафтное планиро вание ока не имеет обязательного характера и осу ществляется факультативно. п Наиболее близкими по содержанию можно считать районную планировку (Перцик, 1973; Владимиров, Беляев, 1983), территориальную планировку, разрабатываемую в бывших прибалтийских республиках: Латвии (Меллума, 1988), Литве (Каваляускас, 1975; Basalykas, 1977 и др.), Эстонии (Мандер, 1983 и др.) и различные схемы землеустройства. В Литве под территориальной планировкой (краеустройством) понималось «научное регулирование процесса индустриализации, урбанизации и хозяйственного освоения, конструирующее системы рационального использования территории с обеспечением наилучших условий для труда и отдыха населения» . В 1990 х гг. в рамках соглашения и договора между администрацией Иркутской области и Немецким обществом технического сотрудничества были выполнены работы по разработке и реализации проекта «Планирование экологически ориентированного землепользования в Прибайкалье» и региональной программы «Байкал» , выполняемых иркутскими, московскими и немецкими учеными. В результате были представлены рамочные планы экологически ориентированного землепользования в бассейне р. Голоустной, в Ольхонском и других районах Иркутской области, создана нормативно законодательная база регулирования земельных отношений в целях сохранения уникальных природных комплексов региона с учетом интересов населения, выявлены сложности и трудности внедрения ландшафтного планирования в российских условиях. А. Н. Антипов и О. В. Гагаринова (1997) под ландшафтным планированием понимают «метод изучения территории с последующими выводами и рекомендациями по рациональному природопользованию для удовлетворения большей части возможных социально экономических требований в сочетании с охраной природы и уходом за ландшафтом» . 62

63

В системе отношений, определяющих содержание территориального планирования, центральное место принадлежит его функциям. В общем виде функция представляет собой деятельность, внешнее проявление свойств какого-либо субъекта или группы субъектов.

Общая функция территориального планирования заключаются в обеспечении устойчивого развития региона, его территориальных и функциональных подсистем, поддержании и развитии способности системы:

• ? достигать запланированных показателей развития в каждом из шести идентификационных пространств;
• ? поддерживать баланс целей устойчивого развития в разных идентификационных пространствах;
• ? обеспечивать возвращение региона и его подсистем в исходное состояние во времена кризисов;
• ? корректировать целевые установки развития в условиях меняющейся экономической конъюнктуры;
• ? сохранять равновесие в ходе структурных преобразований в рамках каждой из подсистем.

Согласно п. 5 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. В действиях указанных субъектов реализуются функции территориального планирования.

Состав функций территориального планирования региона включает следующие:

исследовательская, осуществление которой позволяет выявить конкурентные преимущества региона, основные тенденции его развития, условия согласованной реализации интересов населения территории и государства, направления и характер влияния внешней среды, обосновать миссию и долгосрочные цели территориального развития, обосновать выбор стратегии достижения поставленных целей;

ориентирующая, реализация которой позволяет осуществить позиционирование региона в национальной и мировой экономической среде, определить основные векторы необходимых преобразований в структуре экономики, социальной сфере и управленческой деятельности органов власти региона и на этой основе обеспечить проактивный характер управления;

системообеспечивающая. Ее суть в том, чтобы поставленные цели и выбранные направления территориального развития обеспечивали, с одной стороны, укрепление единого экономического пространства страны, с другой - сохранение и повышение целостности региона как сложной системы, относительно обособленными элементами которой выступают муниципальные образования;

стимулирующая, осуществление которой предполагает отражение в планах территориального развития приоритета государственной поддержки процессов интеграции региона в национальное и мировое экономическое, образовательное и культурное пространство, инновационных изменений в экономике, перспективных видов бизнеса и точек роста;

контрольная, связанная с разработкой системы индикаторов, необходимых для оценки социально-экономического потенциала региона, уровня его использования, мониторинга результатов реализации избранной стратегии его развития.

Функции территориального планирования определяют состав его целей и задач. В общем виде цель - это желаемое состояние социально-экономической системы. В соответствии с нормативными документами Российской Федерации главной целью территориального планирования развития региона является обеспечение устойчивого развития территории через формирование правовых инструментов реализации полномочий органов государственной власти.

Применительно к целям территориального планирования необходимо учитывать три их важные характеристики:

• ? цель обладает свойством эквифинальности, т.е. заданное финальное состояние системы может достигаться различными путями;
• ? цель имеет как содержание (формулировку, определение), так и количественную характеристику, которая может рассматриваться в качестве индикатора ее достижения;
• ? цель ограничена в пространственном, временном и функциональном аспектах.

В связи с этим необходимо в процессе территориального планирования формулировать цели в каждом идентификационном пространстве.

В территориальном пространстве цель развития региона заключается в эффективном и полномасштабном использовании и сбалансированном использовании природно-климатического, туристско-рекреационного потенциала, земельных ресурсов, максимальном освоении территории для проживания населения, размещения производств и инфраструктуры, выравнивании уровня развития территориальных образований.

административном пространстве - разработка совершенной нормативной правовой базы, формирование «пакета документов» стратегического планирования, создание широкой сети муниципальных центров, оказывающих полный перечень государственных услуг, поддержание спроса на продукцию отечественных, в том числе и региональных, производителей через госзаказ.

Цель территориального планирования в экономическом пространстве - обеспечение роста ВРП, производительности труда, производства инновационной продукции, при соблюдении отраслевой диверсификации, сбалансированности производственной и непроизводственной сферы, развитии отраслей, производящих продукцию, спрос на которую мало эластичен по цене и ориентированных на внутрирегиональный спрос. Кроме этого, регионы участвуют в реализации общенациональных целей - производство продукции в рамках доктрины продовольственной безопасности, производство военной продукции для оборонного комплекса страны и т.д.

Цель территориального планирования в институциональном пространстве - успешность диалога власти с обществом, в результате чего разрешаются противоречия между формальными и неформальными правилами.

Цель территориального планирования в организационном пространстве - в опережающем развитии бизнес-структур, инфраструктуры для ведения бизнеса и проживания населения, жилищного строительства, социальной инфраструктуры.

Цель территориального планирования в демографическом пространстве - повышение уровня и качества жизни населения.

Конкретные задачи территориального планирования следуют из определения его назначения в Градостроительном кодексе Российской Федерации (ч. 1 ст. 9): территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Соответственно с функциями и целями планирования решается совокупность задач в каждом идентификационном пространстве.

В территориальном

• ? в ориентации субъектов различной институциональной природы на наиболее эффективное и полномасштабное использование природно-климатического потенциала, земельных ресурсов, максимальном освоении территории для проживания населения, размещения производств и инфраструктуры;
• ? в определении назначения территорий региона, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов;
• ? в создании условий для реализации пространственных интересов Российской Федерации, региона, муниципальных образований и населения с учетом требований безопасности жизнедеятельности, экологического и санитарного благополучия;
• ? в создании условий для устойчивого развития территории региона, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия;
• ? в реализации программ социально-экономического развития региона и муниципальных образований, стратегии социально-экономического развития посредством территориальной привязки планируемых мероприятий;
• ? в обеспечении прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся на территории региона.
• ? в определении территорий для формирования зон с особыми условиями использования территорий: охранные зоны объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, гидрометеорологических станций, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий;
• ? в установлении факторов и границ территорий возможного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (планирование инженерной подготовки и мероприятий по защите территории);
• ? в укрупненной оценке территории по степени благоприятности для капитального строительства, наличию ограничений, специфике природных условий и особенностей современного хозяйственного использования территории для выявления зон размещения объектов капитального строительства;
• ? в оценке благоприятности территории для нового строительства, включая: природно-климатические условия (районирование территории региона по степени сложности природных условий для строительства и комфортности проживания); инженерно-транспортную обеспеченность, размещение планировочных центров, экологическое состояние территории (в том числе зоны техногенного воздействия);
• ? в обосновании мероприятий по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую, изменению их границ при решении вопросов установления вида целевого использования земель, предоставлении земельных участков;
• ? в определении направлений развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур регионального значения на основе оценки сложившегося уровня их развития и выделение зон размещения объектов капитального строительства регионального значения.

В административном пространстве основными задачами планирования являются:

• ? разработка нормативно-правовой базы, максимально охватывающей процессы, происходящие в регионе. Нормативная база должна быть адекватна происходящим переменам, а при возможности опережать их;
• ? принятие документов стратегического планирования, в том числе долгосрочных: стратегия, целевые программы, генеральная схема развития и размещения производительных сил; инвестиционная стратегия (инвестиционные паспорта муниципальных образований); среднесрочных: программа социально-экономического развития; ведомственная программа; краткосрочных: прогноз социально- экономического развития;
• ? охват планированием всех сфер деятельности перечнем услуг, оказываемых через сеть муниципальных центров услуг, снижающих административные барьеры, способствующих ускоренному развитию бизнеса, привлечения инвесторов в регион;
• ? активизация деятельности местных производителей со стороны региональной власти посредством проведения государственных закупок на отечественную продукцию, в том числе и регионального производства;
• ? обеспечение реализации полномочий органов государственной власти региона и органов местного самоуправления.

В экономическом пространстве планирование призвано обеспечить решение следующих задач:

• ? взаимоувязанное развитие отраслей специализации и объектов капитального строительства регионального, федерального и местного значения; обеспечение согласованности региональных интересов с федеральными задачами и иными интересами по использованию территории, создание предпосылок для решения частных задач территориального планирования;
• ? увеличение совокупного объема производства товаров, работ, услуг; рост стоимости отгруженной продукции; рост ВРП; рост производства инновационной продукции;
• ? поддержка спроса со стороны населения посредством социальных выплат, своевременной выплаты заработной платы, предоставление бизнес-структурам налоговых преференций;
• ? эффективное использование факторов производства, выражающееся в росте производительности труда, фондоотдаче, снижении материалоемкости; воспроизводство факторов производства темпами, опережающими их потребление;
• ? активное развитие отраслей с наибольшей производительностью труда, добавочной стоимостью, развитие отраслей с наибольшим мультипликативным эффектом;
• ? создание условий для повышения инвестиционной привлекательности региона;
• ? стимулирование жилищного и коммунального строительства, деловой активности и производства, торговли, науки, туризма и отдыха.

В демографическом пространстве основные задачи планирования:

• ? повышение уровня жизни населения (увеличение заработной платы, создание новых рабочих мест и т.п.);
• ? повышение качества жизни населения (развитие комплекса социальных услуг в здравоохранении, образовании, культуре, физической культуре и спорте; обеспечение благоприятной экологической обстановки);
• ? создание условий для положительного сальдо миграционных процессов (строительство центров временного размещения переселенцев, содействие трудоустройству переселенцев и т.д.).
• ? В институциональном пространстве задачи планирования заключаются:
• ? в активизации участия общества в процессе разработки нормативно-правовых актов, определяющих формальные правила, через институты гражданского общества, краудсорсинг;
• ? повышении открытости власти для диалога с обществом, создании условий для участия институтов гражданского общества в принятии решений, поддержке инициатив, необходимых бизнесу;
• ? усилении положительного влияния культурных и деловых традиций, обычаев на решение задач.

В организационном пространстве задачи планирования заключаются:

• ? в опережающем развитии инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности населения региона, функционирования бизнеса, в том числе создание ОЭЗ федерального и регионального уровня, индустриальных и технологических парков, кластеров;
• ? мониторинге, актуализации и комплексном анализе градостроительного, пространственного и социально-экономического развития территории региона;
• ? обеспечении реализации мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры региона;
• ? обеспечении реализации мероприятий по повышению надежности и развитию инженерной инфраструктуры;
• ? обеспечении реализации мероприятий по развитию социальной инфраструктуры региона.